新興媒體挑戰ﾠ管制框架嚴謹 歐盟視訊分享平臺規範趨勢之最新發展 文・楊儷綺、王牧寰、鄭爲珊

一、前言

網際網路發展與廣泛運用，使得全球迎來數位時代，對各層面之日常均帶來深遠的變革，眼球娛樂之需求也造就視訊分享平臺(video-sharing platforms, VSPs)蓬勃發展，使用者透過網路觀看各式各樣的影音內容(如圖1及圖2)，近年更躍升全球常用之接收訊息管道，我國亦不外如是。

以歐盟點名之YouTube為例，其聲稱全球每月有超過20億之使用者登入服務，且每日平均超過10億小時之收視時間及數十億次之觀看次數3。此等平臺也因儲存並分享節目與使用者生成內容(User-Generated Content, UGC)而常衍生著作權之相關疑義。

此外，視訊分享平臺服務型態也不斷地推陳出新，特別是近期短影音(short video)4分享平臺異軍突起，使得既有的VSPs也投入短影音市場之戰場，開發更多功能與服務增加使用者之黏著度，短影音甚至有超越一般貼文之現象(參圖3)，亦帶動更多元之流量變現模式，影響數位廣告市場甚鉅，故視訊分享平臺之數位廣告面向也成為歐盟近期關注之議題。

資料來源：數位時代5

面對使用者種種之收視行為轉變，連帶也產生新的媒體管制議題，面對此等「特化型」線上平臺，歐盟建立了嚴謹的管制框架，故本文將觀察歐盟對於視訊分享平臺內容管制6之趨勢與脈絡，以供日後我國政策之參考。

二、歐盟視訊分享平臺新興規管模式析介

歐盟對於視訊分享平臺之管制並非空穴來風，而是自有一套連貫之管制邏輯，其為順應數位時代的來臨，擘劃了全面性之數位政策藍圖。

(一)視訊分享平臺規管之歷程

就本文所聚焦的視聽服務市場規管而言，概可分為三個階段：

首先為2015年以前，可回溯至1980年代初期，在國際直播衛星與通訊線纜技術的助長下，電視擁有跨越國境之影響力，伴隨而來的是各會員國間規範矛盾與利益衝突問題，加上多年處於美國商業電視與電影之文化霸權陰影下7 ，故而催生「電視無疆界指令」(Directive 89/552/EEC, Television without Frontiers Directive, TVWF Directive)，但因該指令產生諸多爭議，尤其是對「電視」與「類電視」(television-like)服務之具體區辨不明，歐盟遂於2007年修正該指令並更名為「視聽媒體服務指令」(Directive 2007/65/EC, Audiovisual Media Services Directive, AVMSD)，將與傳統廣電服務提供相同節目內容的新興視聽媒體服務業者納入規範，至2010年則整併「電視無疆界指令」，其內容並未更動8，然而此階段尚未涵蓋視訊分享平臺。

其次則為2015年至2020年間，歐盟於2005年提出並於2015年通過之「數位單一市場戰略」(Digital Single Market Strategy)9，是作為補充與落實「歐盟單一市場」(European Single Market)的政策之一，在此戰略目標下，歐盟執委會(European Commission, EC，下簡稱「執委會」）設立三大支柱以確保實施取徑10，並陸續推動許多相關立修法。

同時為將數位平臺納入線上違法內容之執法角色，接續發布2016年「線上平臺對歐洲之機遇和挑戰通告」11、2017年「剷除線上違法內容通告」12及2018年「有效剷除線上違法內容措施建議」13等三個軟法(soft law)。就視訊分享平臺之部分，執委會於通告中指出涉及平臺上對未成年人有害之內容及仇恨性言論，或涉及線上發布受著作權保障內容之收入分配問題，認為可透過「視聽媒體服務指令」或著作權相關規範等特定法規、或特定機關進行管制加以解決，加上該時期歐盟有感一系列的恐怖攻擊事件與線上恐怖主義透過視訊分享平臺在內之線上管道傳播，故呼籲數位平臺承擔保護使用者及加強打擊線上違法和有害內容之力道，以保護整體社會之重大安全。

基此，2007年「視聽媒體服務指令」雖已納管隨選視訊服務(video-on-demand, VOD)，但視訊分享平臺此等新型態視聽媒體服務之興起，與廣電媒體已互為競爭對手，競爭相同之收視群眾與市場收益，且對於使用者之意見、偏好已具備高度之影響力，並深受年輕族群之青睞，因此於2016年開啟公眾諮詢14 ，拋出是否擴大AVMSD的適用範圍討論之議題，引發各利害關係人正反方之爭辯。而後歷經兩年半協商，完成「修訂視聽媒體服務指令」(Directive, EU, 2018/1808, Audiovisual Media Services Directive,“ Revised AVMSD ”）15之立法，增列專章課予視訊分享平臺一定之義務，並鼓勵採取共管(co-regulation)治理架構，鼓勵發展自律機制及訴外紛爭解決機制16，以具體維護歐盟視聽產業環境之健全發展，截至此階段之「視聽媒體服務指令」演變如圖4。

資料來源：本文自行整理繪製

最後，時至2020年以降，歐盟以包裹式立法推出「數位服務法」(Digital Services Act, DSA)17，以處理數位平臺在經濟和整體社會中所扮演的複雜角色，而視訊分享平臺作為數位平臺態樣之一環，DSA於前言即開宗明義點出本規章不影響「視聽媒體服務指令」對於視訊分享平臺之規範18，如此形塑更為清晰且完整之法律架構。

(二)視訊分享平臺之定義

2015年之公眾諮詢雖拍板將視訊分享平臺納入規管對象，然何謂視訊分享平臺服務之定義問題也緊接浮上檯面，就此，「修訂視聽媒體服務指令」規定，如「歐盟運作條約」(Treaty on the Functioning of the European Union)第56條與第57條之規範，其服務之主要目的，或其一獨立可分的片段，或服務的基本功能，為提供節目，或是提供使用者供應視訊，或將兩者均提供予公眾，以作為資訊、娛樂或教育之用途，視訊分享平臺提供者對於節目、使用者供應視訊並無編輯責任，且該服務係透過「歐盟電子通訊法典」(Directive, EU, 2018/1072, European Electronic Communication Code, EECC)第2條第1款定義下的電子通訊網路(Electronic Communications Networks, ECN)所接取；而視訊分享平臺服務之編排(organisation)，特別在陳列、標籤及排序的方式上，是由服務提供者或演算法所決定19。

所謂「編輯責任」(editorial responsibility)為實施選擇(selection)及編排節目之有效控制；而所謂編排，於以節目時間表為基礎而供觀眾同時收視聽之線性(linear)廣電服務之場合，係指節目之排定次序及時間；於供個別使用者在任何時間要求收視之非線性(non-linear)隨選視訊服務之場合，則指節目片庫之呈現順序20。

基此，視訊分享平臺之服務既在於傳送使用者上傳之視訊內容，包括服務提供者不負編輯責任之影片或使用者製作視訊，且服務提供者係自行或以自動化方式決定視訊內容之編排，即雖有編排節目之實，但並未實施節目選擇。

在此定義之下，由於以分享資訊、娛樂為主要目的的社群媒體服務(social media services)在近年蓬勃發展，亦使得UGC服務的重要性隨之攀升，進而衍生該等社群媒體服務是否適用之疑義。對此，執委會表示，雖評估服務是否符合定義要件係屬各會員國之權限，然而含有分享節目或UGC等視訊內容基本功能的社群媒體平臺，亦在規範涵攝之範圍內21。換言之，只要提供之視聽內容服務並非網路平臺業者之附屬、次要之部分，即受該指令之管轄，並須負擔相關義務22。

此外，根據「視聽媒體服務指令」前言指出，視訊分享平臺服務僅限於提供予公眾使用之商業性服務，不涉及經濟行為之私人網站23，以及非供商業用途使用之社群網站、嵌入電子版報章雜誌、部落格中之剪輯視訊與GIF等動圖24，亦不在本指令之規管範疇。整體而言，視訊分享平臺之營運模式，可見圖5。

資料來源：本文自行整理繪製

值得注意的是，因AVMSD本質上屬於「指令」，而須由各會員國轉換為其內國法，故執委會之指南25也提出納管標準供各會員國之主管機關參考，計有下列四項評估標準：

1.視聽內容與該服務主要經濟活動之關係
若視聽內容服務本身即具有價值，且使用者將視聽內容、節目視為平臺上之獨立服務，並進行消費，該服務即可能被視為非附屬或次要之部分。具體可就平臺之整體架構與布局、視聽內容是否獨立提供、視聽內容服務是否擁有特製化功能(如自動播放、即時串流，或可搜尋、篩選等)，以及業者對於服務之市場定位等指標加以觀察26。

2.量化與質性評估指標
原則上，當視聽內容之數量與重要性越高，其被視為附屬或次要部分之可能性越低。具體可參照平臺所提供視聽內容總數、使用者收視習慣、視聽內容之傳播與觸及狀態等指標27。

3.視聽內容所產生關係之獲利與營收
若平臺係透過影音內容進行獲利時，通常代表相關內容服務並非附屬、次要之部分。同時，若服務提供者可因此獲利，亦會提供創作者生產更高品質之內容，以吸引更多之觀眾、創造更高之收益。具體可觀察視聽內容是否包含商業通訊(廣告)、使用者是否付費、品牌方與內容上傳者之贊助協議與置入，或是否有蒐集使用者行為資料等加以評估28。

4.使用特定工具以強化影音內容之能見度與吸引力
一般而言，若業者採用相關工具，以提升影音內容之能見度與吸引力，通常意指該內容服務並非附屬、次要部分，且相關工具之使用亦將為該視聽內容服務帶來更加可觀之使用者數量。具體可從是否使用特定促進視聽內容消費之功能、是否設置有鼓勵使用者互動之工具、是否允許用戶選擇感興趣之內容，以及是否建置有使用者習慣分析、管理工具等判斷29。

「歐洲視聽媒體服務管制組織」(European Regulators Group for Audiovisual Media Services, ERGA)亦針對「修訂視聽媒體服務指令」中較複雜且抽象條款，提出更完整的解釋性報告與指引措施，諸如視訊分享平臺與影音部落客(vlogger)之性質界定，以及無障礙近用等議題30。

(三)不當或違法內容處理面向

雖「視聽媒體服務指令」的內容管制措施，主要係以「視聽媒體服務」(audiovisual media service, AVMS)為規管原則，惟如前所述，縱然視訊分享平臺業者對於提供之內容並無編輯責任，但通常會透過自動程式或演算法推送相關內容，故具有不同於一般社群網站之特殊性與影響力，故歐盟仍使其負有義務提供適當措施，共同防免使用者接觸含有煽動暴力、仇恨、挑撥激憤恐怖主義、兒童情色等內容之節目、UGC影片或商業視聽通訊，該等內容對實體社會有重大危害。

原則上就「禁止仇恨性內容」、「兒少身心保護」及「廣告限制之一般性規範」，其內容觸及範圍已與線性或非線性內容並無二致，僅因為視訊分享平臺本身並無編輯責任，也即內容並非視訊分享平臺所提供，因此，對於使用者提供之內容為保障言論自由，既不能事前過濾，故僅能課予視訊分享平臺事後透過內容管制使用條款、內含廣告聲明功能、檢舉機制及說理透明、受理申訴、警語工具及訴外爭端解決機制等方式確保內容管制之目標31。

而所謂應採取的適當措施，則如應讓上傳影片的使用者，就其上傳影片，聲明是否含有其所知悉或可合理期待其所知悉的商業視聽通訊(audiovisual commercial communication，即廣告)；應建置透明且對使用者友善的機制，以供使用者向服務提供者提報或標示(flag)平臺上含有前述對未成年人或社會大眾有害的內容，以及應就可能損害未成年人身心或道德發展的內容，建置年齡驗證系統及家長監護(包含親子鎖、內容分級)等作為(參圖6)。

資料來源：EAO32，本文自行整理繪製。

此外，已於2022年10月通過之「數位服務法」以層級化之義務規範，賦予數位平臺對於任何網路違法內容皆採取一致的行動，由前開要件可知，視訊分享平臺該當線上平臺(online platform)之定義33，且若達一定門檻，甚至應負擔課予非常大型線上平臺(very large online platform, VLOP)34之義務。

(四)著作授權面向

此外，同樣屬於「歐洲單一數位市場」相關立法之歐盟「數位單一市場著作權指令」(Directive, EU, 2019/790, DSM Copyright Directive)35另定義「線上內容分享服務提供者」(online content-sharing service provider, OCSSP)36，因是類服務提供者可能透過服務而利用大量上傳著作權保護之內容以吸引更多使用者，進而直接或間接獲取利潤，故應就使用者上傳內容係屬利用他人著作而涉及著作權侵害之情事加以負責37，其中第17條設置特別規範，課予OCSSP(如Facebook、Instagram、YouTube等業者)義務，並據此調整、嚴格化「電子商務指令」之安全港免責要件(後被「數位服務法」所承繼)，也即OCSSP應建立有效機制並盡最大努力(best effort)踐行針對使用者供應內容取得著作人之授權、以高度之產業標準事前(ex ante)38阻斷未授權內容之接取(unavailability ofspecific works)39，以及收到侵權通知後快速移除且防止未經授權之內容重新上架等三大免責要件，以確實保障有關著作權人之權益40；此外，尚有建立有效且迅速之申訴(complaint)及救濟(redress)機制等義務規定41。

執委會就此亦發布「數位單一市場著作權指令第17條之指南」42，以確保歐盟各會員國間對該條款規範之一致性。

三、結語

整體而言，視訊分享平臺不在2020年推出之「網際網路視聽服務法」草案規範之列，我國又未見如同「數位服務法」之線上內容規範基本法，目前對此尚無管制之法規。然而搭載視訊分享平臺快速且易於傳散之便，兒童性剝削、深度偽造(Deepfake)、違反著作權之影音內容層出不窮，為了不讓網際網路成為法外之地，勢必有所規管。

惟數位平臺涉及跨部會職權之廣泛面向，一步到位之立法恐有其難度，本文建議不妨先行仿照歐盟「特別－普通法」之管制思維，先依其平臺功能等性質，嘗試以個別作用法方式以處理特定之內容問題；而立法之路道阻且長，普通法則徐徐圖之，如此為民眾建立安全及良好的線上使用環境之未來可期！

（本文作者為財團法人電信技術中心研究員、資深研究員兼副理、副研究員）43