第17卷・第1期
中華民國112年3月出刊
中華民國112年3月出刊
在各民主國家廣電產業都受到或強或弱的管制，臺灣的管制強度較強，以衛星頻道為例，除了經營頻道必須取得執照，還有每三年評鑑一次，每六年換照審查，這樣的執照制度也被批評過於頻繁與繁瑣。由於日本這十多年來多次修訂廣電法(日語：放送法)，放鬆管制以因應科技變化與國際趨勢，或有臺灣可借鏡之處。本文聚焦在日本廣電法制全面整頓的2010年大修法，並論及新聞頻道之監理制度，希冀日本經驗能提供給臺灣參考。
日本廣播電視法制(日語：放送法制)是第二次世界大戰後在GHQ(盟軍總司令部)主導下所建立，1950年日本實施新的放送法，電視則於1953年開始提供服務。日本廣電產業結構為公共廣電和商業廣電(日語：民間放送)並行之雙元體制，前者指的是公共廣電NHK(日語：日本放送協會)，以服務公共利益為目的，其收入來自全民繳交之收視費；後者是以廣告收入或訂費作為主要商業模式的商業廣電，也稱為「 民放 」，目前全日本民放共有205家(2022年4月資料)1。
由於第二次大戰期間日本放送協會(公共廣電NHK的前身)被軍國主義利用為宣傳工具，戰後佔領日本的盟軍總司令部遂積極促使NHK公共化，同時也要求日本政府謹慎處理傳播政策，維護放送自由與言論自由，轉型為民主國家。在這樣的背景下，雖然在現行制度中總務省是日本廣電產業之主管機關，但放送法中僅規定節目編輯準則(日語：番組編集準則)，卻無相應之罰則，因此總務省並不能依據節目編輯準則裁罰業者。日本學界也以憲法保障言論與表現自由、放送自由為由，主張政府不能因節目內容違法就對廣電業者施以停止執照、撤銷執照等行政處分，事實上日本也從未發生過類似之行政處分。除上述節目編輯準則之外，放送法也規定業者具有以下責任義務：一、依教養節目、教育節目、新聞節目、娛樂節目等不同節目類型和放送對象，制定節目之編輯標準(第5條)；二、設置委員7人以上的節目審議機構，以確保播放節目之適當性(第6、7條)。
和其他國家相較，日本在內容管制方面國家介入的程度非常低，其特殊性堪稱為「日本模式」，主要特徵是節目的規管不動用到公權力，而是交由業者自律，業者則以節目審議機構2和社會互動的方式來達成自律(曾我部真裕，2013)。這樣的規管模式也可稱為「柔性管制」，政府依據「行政程序法」(日語：行政手續法)以行政指導的方式導正節目內容(村上聖一，2015)，但行政指導的實際案例也非常少。此外，日本並無像我國NCC一般的獨立監理機關，除廣電媒體自律之外，發揮產業自律功能的是第三方機構「廣電倫理與節目提升機構」(簡稱BPO，日語：放送倫理．番組向上機構)。BPO由日本民間放送聯盟(簡稱民放連，由商業廣電業者組成)與公共廣電NHK聯合成立，具有很強的公信力，BPO的存在也是日本的特殊性，其他國家完全沒有類似的例子。
為因應數位匯流時代的到來，這十多年來，日本放送法已有多次修法，最常被討論到的是2010年、2014年、2019年的修法。其中以2010年的變動最大，該次修法主要是將原本垂直式的立法框架改為水平分離與層級競爭的方式。三個層級分別為傳輸、平臺及內容，也將「有線電視放送法」、「有線廣播放送法」和「電信服務利用放送法」三個法律都廢止並納入「放送法」；另外修改了「電波法」和「有線電信法」的部分內容。
2014年的修法主要是在「防止大眾媒體集中」的原則下，放寬放送事業投資之相關規定，並讓NHK的業務能擴展到網路服務，也讓日本國內的傳播公司能參與NHK的國際放送業務。2019年鬆綁衛星核心放送的申請，擴大頻譜使用，也修訂NHK經營制度之相關條文，包括強化NHK內控機制等等，以下探討修改幅度最大的2010年大修法。
1.2010年修法主要內容
2010年的修法是1950年以來的大修法，首度全面檢討並整合「放送相關四法」(「有線電視放送法」、「有線廣播放送法」、「電信服務利用放送法」及「放送法」)。修法背景為數位匯流導致放送業和電信業之界線越來越模糊，新型態的服務也早就超越原本垂直法律體系之規範架構，若再不修法，可能損及消費者的利益(藤竹暁、竹下俊郎，2018：102)。
整合四法後的「放送法」擴大了「放送」的定義，原本放送法中對放送的定義是「以供公眾直接收訊為目的之無線通信播送」，在新版放送法中改為「以供公眾直接收訊為目的之電信播送」。因此，不論是有線還是無線的傳播方式都在該法管轄範圍內。2010年「放送法」和「電波法」的重大修訂還包括，將放送方式區分為「核心放送」(日語：基幹放送)和「一般放送」（日語：一般放送)。核心放送指的是使用專用或優先分配頻譜之無線電波進行傳播服務之放送，核心放送的業者必須取得電臺「執照」(日語：免許)和放送業務「認定」(日語：認定)，也就是硬體軟體兩種執照都要取得(日語的「認定」相當於中文的執照，和「免許」一樣，都必須經過審查才能取得)；而一般放送採取登記制，業者只需登記。核心放送又分為地面波核心放送、衛星核心放送、移動接收用的地面波核心放送三種。至於核心放送或一般放送之區分依據是「核心放送普及計畫」，根據該計畫之要求，核心放送在其放送對象區域內必須儘可能普及。
如上所述，核心放送包括地面波放送、BS衛星放送、東經110度CS衛星放送這三類。一般放送指的是「核心放送以外的其他放送」，目前是東經110度CS衛星以外的CS衛星放送、有線電視都屬於一般放送。再根據放送法施行細則第133條，一般放送的衛星放送採取登記制，有線電視則分為登記制和報備制，前者是設備規模在501個終端戶以上者適用，501個終端戶以下者則採報備制。
2010年的放送法大修法中，也廢除舊法中的「委託、受託放送制度」，導入「軟硬體分離」概念。軟體主要指的是節目製作或編輯業務，硬體是放送設備或傳輸營運等業務。若核心放送業者選擇軟硬體由不同業者提供(軟硬體分離)，作為軟體的「核心放送業務」之經營，須依據「放送法」第93條規定取得總務大臣之「認定」(日語：認定)；作為硬體的「電臺」(日語：無線局)之營運，亦須依據總務省規定進行申請「執照」(日語：免許)。但實務上地面波業者都選擇軟硬體皆由同一業者提供，因此僅需取得「電波法」的「特定無線核心放送事業者」(日語：特定地上基幹放送事業者)之執照。直至今日，日本地面波核心放送業者仍主要採行軟硬體合一的執照方式。
在衛星核心放送方面，採取軟硬體分離原則之後，作為節目編輯主體的衛星核心放送事業者必須取得總務省的「認定」(日語：認定)；作為電臺管理、營運主體的核心衛星放送提供事業者則須取得總務省的(日語：免許)。
資料來源：總務省情報流通行政局衛星．地域放送課(2022)，取自https://www.soumu.go.jp/main_content/000730686.pdf，本文作者翻譯。
如上圖所示，在衛星核心放送中，被視為軟體的是「衛星核心放送事業者」，總務省給予業者「認定」之要件為，視業者的經營和技術能力、是否符合「防止大眾媒體集中原則」(マスメディア集中排除原則)，以及是否符合外資相關規定。總務省發給「核心放送局提供事業者」執照之要件，同樣也是看其經營和技術能力，另外注意是否符合技術標準，也有外資相關限制。
執照和認定的有效期間都是5年，申請續照者可採行簡易手續，主要是再審查是否符合「防止大眾媒體集中原則」及外資相關規定。
2.防止大眾媒體集中原則(マスメディア集中排除原則)
「防止大眾媒體集中原則」設立目的是為了讓廣播電視的表現自由儘可能讓多數人享有，以確保傳播媒體之多元性、多樣性與地方性。「防止大眾媒體集中原則」指的是一家業者不能支配多家核心放送事業者，但總務省也訂有例外情形(例如經營困難之特例)。此外，「認定放送持股公司」也是該原則之例外，認定放送持股公司可擁有多家民間電臺做為其子公司，例如一家地面波公司可以擁有12個放送對象地區的電臺(NHK放送文化研究所，2022：12)。
3.外資限制
關於外資的主要限制為，核心放送事業者不得以外國人為董事，外國人之表決權不得超過5分之1，一般放送事業者則不適用外資規範(NHK放送文化研究所，2022：11)。
日本共有三個境內新聞頻道，NTV NEWS24(日テレ NEWS24)、TBS NEWS及日經CNBC。NTV NEWS24(日テレ NEWS24)與TBS NEWS都使用東經110度CS衛星，因此被歸類為衛星核心放送，必須取得總務省的「認定」，由政府審查其經營、技術能力，以及是否符合「防止大眾媒體集中原則」與外資限制後才發給認定，「認定」必須每五年更新一次。取得認定的主體是業者，例如，經營NTV NEWS24(日テレ NEWS24)的株式會社CS日本，以及經營TBS NEWS的株式會社TBS電視臺(日語：TBSテレビ)。
日經CNBC使用東經128度CS衛星，屬於衛星一般放送，政府對其之管制強度較衛星核心放送弱，業者只需向總務大臣登記，並不受「防止大眾媒體集中原則」及外資規範等限制，放送法第128條詳列何種情況下總務大臣可拒絕登記(例如不具備實施一般放送業務的技術能力)3。
但無論是認定制或登記制，都沒有像臺灣一樣對頻道進行定期評鑑制度。
1.法律
在內容監理方面，如上所述，基於二次戰後日本憲法對言論及表現自由之保障，節目內容交由業者自律是日本廣電管制之基本原則，日本也並未制定限制節目內容之相關法規，僅於放送法中明定節目編輯之基本原則(第4條第一項)。
放送法第4條第一項旨在規範廣播電視業者的節目內容，國內放送和國內外放送之節目編輯，都必須依照下列各款的規定，條文內容如下：
在日本，一般將放送法第4條第一項所列之四款稱為「節目編輯準則」(日語：番組編集準則)。此原則被日本學界認為是訓示性規定，主張政府不能依此來管制廣電業者的內容。
2.產業自律
日本有很強的廣電產業自律組織，由日本民間放送聯盟(簡稱民放連，由商業廣電業者組成)與公共廣電NHK聯合成立第三方機構「廣電倫理與節目提升機構」(放送倫理・番組向上機構，Broadcasting & Ethics, Program Improvement Organization，簡稱BPO)。此機構下設三個委員會，青少年委員會、放送人權委員會及放送倫理檢證委員會。BPO的主要工作是依據「放送法」、民放連所制定的「放送基準」及各電臺4本身的「放送基準」，對需要提升的節目或是虛假不實的報導進行審議或審理。民放連的放送基準是全體商業廣播電視臺共同遵守的自主規章，具有很高的地位，各電臺本身的「放送基準」也大致都採取民放連所制定的「放送基準」。因此，以下簡述民放連的「放送基準」，以及其中與新聞節目相關之內容。
(1)民放連的「放送基準」
民放連的放送基準共有18章，第一章：人權；第二章：法律和政治；第三章：考量兒童和青少年；第四章：家庭和社會；第五章：教育、教養之提升；第六章：報導之責任；第七章：宗教；第八章：表現上之顧慮；第九章：暴力表現；第十章：犯罪表現；第十一章：性表現；第十二章：閱聽眾參加和懸賞、贈品之處理等；第十三章：廣告之責任；第十四章：廣告之處理；第十五章：廣告之表現；第十六章：醫療、醫藥品、化妝品等廣告；第十七章：金融、不動產廣告；第十八章：廣告之時間基準5。
其中第六章明定新聞報導之責任，詳細條文如下：
(2)BPO的運作
BPO於2003年成立，成立目的為「有鑑於放送事業之公共性和對社會影響之重大性，為確保言論與表現自由、保護閱聽人之基本人權，針對民眾對放送之不滿或放送倫理問題，從自主、獨立第三方之立場迅速、確實對應，期使正確之放送和放送倫理得以提升」6。
雖然BPO是2003年才成立的，但事實上是統合既有的兩個組織而成的，分別是「放送節目提升協議會」(日文：放送番組向上協議會)和「放送與人權等權利相關委員會機構」(簡稱BRO)。BPO設立的時候，將原本在「放送節目提升協議會」裏的「放送番組向上委員會」和「青少年委員會」，以及BRO之下的「放送人權委員會」接管過來，組成三個委員會(三宅弘、小町谷育子，2016：2-16)。
2007年因關西電視臺播出納豆減肥之造假節目7，嚴重衝擊日本民眾對電視媒體的信任，BPO、NHK及民放連共同決議強化BPO的功能，解決放送倫理問題，因而將「放送番組委員會」改組為「放送倫理檢證委員會」，並給予放送倫理檢證委員會更大的調查權力。
放送倫理檢證委員會主要任務是根據閱聽人的意見和放送業者的報告，調查被認為放送倫理有問題的節目，調查其取材、製作的情況及節目內容，審議或審理8是否有放送倫理的問題，並將結果公布。也會視個案情形，要求業者提交「預防再犯計畫」( 日語：再発防止計画)。
放送人權委員會則是受理被放送侵害名譽、隱私等人權侵害方面的申訴案件，例如，「判斷是否成立人權侵害」或「是否有放送倫理的問題」等。
青少年委員會的工作是，審議根據觀眾意見指出青少年收視可能有問題、或青少年演出不適當的節目。委員會公布其見解，或與製作者交換意見，也進行和青少年相關的研究。
BPO的組織和營運根據是BPO規約，BPO的三個委員會都由學者與專家所組成，委員不能是現任電臺的董事或員工，但也有過去在電視臺、傳播公司，或是電影導演等工作經歷的委員。
BPO在日本傳播界有極大影響力，如果某一節目可能涉嫌違規，視聽眾可向BPO進行申訴。一旦有視聽眾或當事人向BPO提出申訴，不管申訴理由是否成立，都會被新聞媒體大肆報導，後果就是收視率或收聽率下跌，電臺也會因廣告收入下降蒙受經濟損失，甚至製作人、主管、臺長等等也要下臺，或減薪以示負責。因此，為了避免被投訴而遭受損失，傷害形象，日本的廣電產業都會先行自律，在內部對節目進行審查。
日本廣電管制的主要方向是結構管制而非內容管制，廣電產業主管機關總務省負責業者的發照與換照，內容管制則交由業者自律和產業自律組織BPO。自律組織BPO成立至今20年，其審議或審理結果對業者有實質影響，可能導致相關人員或經營高層必須去職或減薪來負責，也可能導致業者不受廣告主支持、廣告收入大為減少，因此具有促使廣電媒體為自己的製播更為負責，改善其節目內容的作用，這就是為何BPO獲得民眾信賴的原因。
若聚焦在新聞頻道的監理制度來看，日本共有三個境內新聞頻道，NTV NEWS24(日テレ NEWS24)、TBSNEWS及日經CNBC。NTV NEWS24(日テレ NEWS24)及TBS NEWS屬於衛星核心放送，必須取得總務省的「認定」，由政府審查其經營、技術能力，以及是否符合「防止大眾媒體集中原則」與外資限制後才發給認定，「認定」必須每五年更新一次。日經CNBC屬於衛星一般放送，政府對其之管制強度較衛星核心放送弱，業者只需向總務大臣登記，並不受「防止大眾媒體集中原則」及外資規範等限制。但無論是認定制或登記制，都沒有像臺灣一樣有頻道定期評鑑制度。
綜上所述，雖然日本廣電管制和自律組織之發展有其特殊歷史背景，但從第三方機構BPO監督廣電內容，發揮產業自律功能的成效來看，或能給臺灣帶來啟示，產業自律也是一條可行之路。
