調和規管ﾠ符合比例原則 歐盟網際網路視聽服務內容層之管制趨勢 文・林永翰、王牧寰、鄭爲珊

一、前言

近年來，科技發展帶動了傳播生態的劇烈改變，人們接收視聽服務的管道也愈趨多元。隨著網際網路視聽服務(Over-the-top TV, OTT TV)在數位匯流時代下快速崛起，當代閱聽人已經不再受時間限制，無需苦苦守在電視機前等待節目的按表播送，更能打破空間限制，利用行動連網裝置在任何地點隨心所欲地收看各種內容。

但另一方面，由於OTT TV具有跨境、快速傳輸之特質，其所傳輸之內容相較於傳統載體也因此獲得了更加無遠弗屆的影響力，使OTT TV之內容層管制成為世界各國制定相關政策時之討論重心。面對近年「剪線潮」興起、傳統收視結構改變所形成之典範轉移，瞭解OTT TV內容層管制之國際趨勢，對於我國相關產業發展及政策調整之思考將有所助益。

二、歐盟針對網際網路視聽服務之管制體系

針對OTT TV之內容層管制，目前國際間較具指標性意義者乃歐盟之管制經驗。做為一多會員國組成之超國家組織及經濟共同體，早在1980年代初期，歐盟便已意識到各會員國之通訊傳播管制落差將對其內部市場之服務流通形成阻礙，並對美國電視、電影之強勢輸出與高額貿易逆差有所警戒。有鑑於此，「電視無疆界指令」(Directive 89/552/EEC, Television Without Frontiers Directive, TVWF)於1989年應運而生，意圖透過會員國間之管制調和促成歐盟內部之單一廣電市場，進而在經濟、甚至文化意識等層面上形塑屬於歐洲之電視共同體1。

隨著當代傳播科技與媒介越趨多元，視聽媒體服務的不斷推陳出新導致「電視」與「類電視」的區辨開始出現爭議，歐盟也透過2007年之修正將「電視無疆界指令」更名為「視聽媒體服務指令」(Audiovisual Media Services Directive, AVMSD, Directive 2007/65/EC)，同時納入對應新興視聽媒體服務之管制手段。2018年時，AVMSD更再次進行修正，新版「視聽媒體服務指令」(revised AVMSD, Directive 2018/1808)也進一步將其管制擴及使用者可自行上傳內容之視訊分享平臺(video-sharing platforms, VSPs)。

資料來源：本文自行整理

在定義上，OTT TV屬於AVMSD第1條第1項(a)款所稱之「視聽媒體服務」(audiovisual media service,AVMS)，而AVMSD所管制之視聽媒體服務共可分為兩種類型，其一為視聽媒體服務提供者基於其編輯責任(editorial responsibility)，透過電子通訊網路向公眾提供，以傳達資訊、娛樂或教育為目的之服務，廣播電視或隨選視訊(video on-demand, VOD)皆屬之；其二則為商業視聽通訊(audiovisual commercial communication)，即廣告2。至於所謂之「編輯責任」，則指實施選擇(selection)及編排(organisation)節目之有效控制；編排指廣播電視服務之節目排定次序及時間，或隨選視訊服務之節目片庫呈現順序。

在規範對象的劃定上，無論是傳統有線電視等提供排定節目、供使用者同時收看之線性(linear)視聽媒體服務，抑或是VOD等服務提供者提供節目目錄、供使用者自行選擇是否收看之非線性(non-linear)視聽媒體服務，皆屬於視聽媒體服務之一環，需負擔相應之義務。此一以傳輸型態界分、範圍寬廣且具有靈活性之規範方式，乃AVMSD之開創性與最大特色。

值得注意的是，2018年修正之新版AVMSD雖將近年新興之視訊分享平臺增列為規範對象，但因視訊分享平臺係以使用者自行上傳之內容為核心，服務提供者本身則不具編輯責任，故其在定義上並不屬於「視聽媒體服務」之一環。考量到本文聚焦之重點為OTT TV之內容管制，AVMSD對應視訊分享平臺之管制手段便不再另述。

三、歐盟「視聽媒體服務指令」之有害內容管制

就管制密度而言，修正前之AVMSD大致係採取電視廣播服務受到最嚴格管制、隨選視訊服務則相對寬鬆之立場；直至2018年修正時，AVMSD則進一步在有害內容之管制上將線性與非線性視聽媒體服務之管制密度拉齊。

申言之，現行AVMSD之共通性內容管制措施係集中在透明性義務、仇恨性言論、兒少身心保障、無障礙措施，以及廣告贊助與置入性行銷等層面之規範。歐盟各會員國除可立法要求視聽媒體服務業者提供其所有權結構等資料，禁止其內容涉及性別、種族、宗教歧視之暴力及仇恨性內容，視聽媒體服務業者亦應就可能影響兒童與少年身心及道德發展之內容採取適當之措施，以實現人性尊嚴之維護及保障。

AVMSD針對有害內容管制之重點規範簡介如下：

(一)兒童與少年視聽服務環境之保護

按2018年版AVMSD之規範，兒少身心保障措施係一致適用於線性之廣電媒體服務及非線性之隨選視訊服務。針對有可能對兒童及少年身心與道德發展造成影響之內容，視聽媒體服務提供者必須採取適當之措施，例如：規定其播放時間、採取年齡分級等；視聽媒體服務提供者亦應強化其對於兒少個人資料之保護，其所蒐集、取得之兒少個人資料亦不得作商業用途之利用。

(二)仇恨暴力及煽惑恐怖攻擊犯罪內容傳播之禁止

為維護人性尊嚴，視聽媒體服務提供者所提供之內容，不得違反「歐盟基本權利憲章」(Charter of Fundamental Rights of the European Union)第21條之禁止歧視規範，包括禁止針對個人或團體而涉及性別、種族、宗教歧視之暴力或仇恨性內容。

另一方面，視聽媒體服務提供者亦應配合歐盟「2017年打擊恐怖主義指令」(Directive, EU, 2017/541)第5條之規範，採取必要措施，以避免公然煽惑恐怖攻擊犯罪之情形。相對地，為避免各會員國採取過度管制之手段，AVMSD第6條第2段亦規定，依據本條規範目的所為之措施，應合乎比例且具必要性，且應尊重及遵守「歐盟基本權利憲章」所設立之權利及原則。

(三)可近用性及無障礙措施

為提升身心障礙者就視聽媒體服務之近用與無障礙程度，各會員國應確保境內之視聽媒體服務提供者採取合乎比例原則之相應措施，並定期向監理單位提出實施報告，不得無故拖延。

根據「聯合國身心障礙者權利公約」(the United Nations Convention on the Rights of Persons with Disability)，歐盟會員國應確保視聽內容之無障礙近用，並確保身障者及年長者參與歐盟社會和文化生活之權利。具體而言，為實現視聽媒體服務之無障礙需求，方法應包括但不限於：手語、聽障者和重聽者字幕、口語字幕和口述影像字幕(audio description)等。

(四)商業廣告、節目贊助與置入性行銷

為加強兒少健康之保護，2018年版AVMSD亦針對商業視聽通訊類型之視聽媒體服務進行相應之規範更新，包括禁止菸類產品廣告、專門以兒少為目標之酒精飲料廣告、處方藥物類型之廣告，以及造成未成年人身心或道德損害之廣告等。另一方面，會員國亦應鼓勵業者發展自律機制及共管機制，以避免兒少族群接觸酒類或高油脂、鹽、高鈉與高糖類食物及飲料相關之商業視聽通訊。

		2007年舊法		2018年新法
		廣播電視	VOD	廣播電視	VOD
禁止仇恨性內容		第6條		第6條 增加恐怖主義行為
兒少身心保護		第27條 採行適當措施、分時播送、未鎖碼警示	第12條 僅規範嚴重有害兒少身心發展之內容	第6a條 年齡認證技術等適當措施、兒少個資保護、分級標識
廣告限制	一般性規範	第9條至第11條 歧視、隱藏性廣告、菸酒藥妝與兒少等禁制內容、置入性行銷、贊助		第9條至第11條 歧視、隱藏性廣告、菸酒藥妝與兒少等禁制內容、置入性行銷、贊助
	電視廣告與購物頻道特別規範	第9條至第26條 播送時間、與節目明顯區隔、酒類限制	N/A	第9條至第26條 播送時間、與節目明顯區隔、酒類限制	第22條 除贊助及置入性行銷外，適用酒類限制

2007年舊法
		廣播電視	VOD
禁止仇恨性內容		第6條
兒少身心保護		第27條 採行適當措施、分時播送、未鎖碼警示	第12條 僅規範嚴重有害兒少身心發展之內容
廣告限制	一般性規範	第9條至第11條 歧視、隱藏性廣告、菸酒藥妝與兒少等禁制內容、置入性行銷、贊助
	電視廣告與購物頻道特別規範	第9條至第26條 播送時間、與節目明顯區隔、酒類限制	N/A
2018年新法
		廣播電視	VOD
禁止仇恨性內容		第6條 增加恐怖主義行為
兒少身心保護		第6a條 年齡認證技術等適當措施、兒少個資保護、分級標識
廣告限制	一般性規範	第9條至第11條 歧視、隱藏性廣告、菸酒藥妝與兒少等禁制內容、置入性行銷、贊助
	電視廣告與購物頻道特別規範	第9條至第26條 播送時間、與節目明顯區隔、酒類限制	第22條 除贊助及置入性行銷外，適用酒類限制

資料來源：歐盟「視聽媒體服務指令」，本文自行整理。

四、AVMSD之歐洲作品占比要求

由於視聽媒體產業同時兼具經濟與文化之性質，除了前述針對視聽媒體內容本身之管制外，歐盟對於抵禦境外強勢文化輸入、承繼自「電視無疆界指令」之考量，也體現在AVMSD基於「文化免議」(cultural exception)3之各種經貿管制規範上。其為強化會員國間之文化產品交流， 提升歐洲視聽產業之競爭力而針對歐洲作品(European works)占比所設立之要求，即為一例。

按AVMSD第1條第1項第n款之規定，所謂的「歐洲作品」共包含三種類型，其一為源自歐盟會員國本身之作品；其二為源自參與「歐洲電視跨境協議」(European Convention on Transfrontier Television, ECTT)之歐洲第三國，且符合本款第三目規定之作品；其三為依歐盟及第三國就視聽領域之協定架構而共同製作，且滿足該協定所訂條件之作品。

AVMSD第16條第1項進一步規定，線性之視聽媒體服務應將其「主要」播送時數保留予歐洲作品。而考量當代隨選視訊服務蓬勃發展，已具有高度之影響力，且與傳統付費電視平臺共同競爭相同之收視族群，第13條第1項也明定，歐盟會員國應確保隨選視聽媒體服務之提供者於其播放目錄提供至少30％之歐洲作品，並應確保歐洲作品之顯著性(prominence)。

此外，為有效、公平監理跨境提供之服務，第13條第2項亦授權，各會員國在要求其管轄之視聽媒體服務提供者以直接投資內容、繳納國家基金等財務方式促進歐洲作品之產出時，亦得在合乎比例原則、無歧視之前提下，將此一要求擴及以該國領域內閱聽人為受眾，但設立於其他會員國之服務提供者。

(一)內容占比計算之具體標準

按歐盟執委會(European Commission)之「計算隨選視訊歐洲作品占比暨豁免指引」(Guidelines on calculation of the share of European works in on-demand catalogues and on the definition of low audience and low turnover, 2020/C 223/03)，在歐洲作品具體的占比判斷上，考量到不同視聽媒體服務之特性，廣播電視等線性服務之計算應以其「播放時間」為準；非線性之隨選視聽媒體服務則應以個別作品之「標題」(title)進行認定。

就後者而言，針對劇情長片(features)或電視電影(TV films)類型之作品，歐洲作品之占比計算標準係每部作品計為一標題。即便在複數電影彼此具有劇情關聯性且同屬一「架空宇宙」(fiction universe)、屬於同一系列(franchise)之情況，仍應分別以一部電影為一標題計。

相較之下，電視影集(television series)則係以「季」(season)為標題進行計算，其理由在於，影集雖為多部單集組成之作品，但每一季之內容往往係同一製作團隊基於同一筆預算、於同一時間內持續投入創作之成果，且實際上影集之發行與行銷宣傳活動等皆慣常以「季」為單位進行，是故單季影集與單部電影之製作情境具有較高之可比性。且另一方面，此一標準亦可避免服務提供者為符合法定之內容占比要求，而傾向將資源投入內容由大量集數構成之影集，反而導致內容精短、高品質而具有跨境流通能力之潛在熱門作品遭到忽略。

不過，考量到部分影集計畫之特色係將鉅額成本投入於較短之集數，藉此產出單集品質、時數皆與電影劇情長片相當之作品，各會員國主管機關在計算上可視情況對此類影集進行相應調整，賦予該影集單集較高之計算權重。

至於在播放目錄的判斷上，由於跨境提供之隨選視訊服務業者往往會針對不同國家的使用者設定專屬目錄，且複數目錄之收錄內容未必共通。考量到AVMSD之歐洲內容占比規定意在使每一會員國之閱聽人皆可接觸到一定比例之歐洲作品，故歐盟執委會認為，在此情況下，每一國別之目錄皆應符合30％之歐洲作品內容占比要求，唯有如此才能實現AVMSD課予此一義務之目的。

類型	計算方式
廣播電視	以播放時間計算占比
隨選視訊	以作品「標題」計算占比
	電影、電視電影	一部作品計為一標題 系列電影或屬於同一架空宇宙之電影亦同
	電視影集	一季計為一標題 針對單集品質與時數較高之影集，各會員國可賦予較高之計算權重

資料來源：歐盟執委會「計算隨選視訊歐洲作品占比暨豁免指引」，本文自行整理。

(二)確保歐洲作品顯著性之措施

另一方面，針對AVMSD第13條第1項後段確保歐洲作品「顯著性」之義務，指令也於前言第35點指出，應鼓勵符合歐洲作品標準之內容於其後設資料(metadata)進行相應之標記，使隨選視聽媒體服務提供者可藉由此一資料，建立播放目錄並履行法定義務。

在具體手段上，視聽媒體服務提供者可透過在其首頁成立歐洲作品之專區、在內建搜尋工具中提供相應之搜尋功能、利用歐洲作品作為自身服務之宣傳，以及利用網頁橫幅等工具，於播放目錄中推薦一定比例之歐洲作品等。

據「歐洲視聽媒體服務管制組織」(European Regulators Group for Audiovisual Media Services, ERGA)調查，部分會員國在將此規範轉換為內國法的過程中，亦有基於前述AVMSD前言第35點之說明而就「顯著性」進一步賦予明確定義者。舉例而言，德國所採之定義為「易於接取」；比利時法語區則於法律條文明文強調，隨選視聽媒體服務提供者應「於播放目錄中彰顯歐洲作品」；斯洛伐克之草案則將其定義為「透過促進接取之方式彰顯歐洲作品」4。

五、結語

OTT TV能透過行動連網裝置隨時隨地點播所需內容，其跨境、快速傳輸之特質在數位匯流時代下快速崛起，惟內容管制規範成為國際上討論之政策重心。就管制密度而言，現行AVMSD之共通性內容管制措施係集中在透明性義務、仇恨性言論、兒少身心保障、無障礙措施，以及廣告贊助與置入性行銷等層面之規範。而本文所研析之歐盟，其各會員國除可立法要求視聽媒體服務業者提供其所有權結構等資料，視聽媒體服務業者亦應就可能影響兒童與少年身心及道德發展之內容採取適當之措施。此外，AVMSD之歐洲作品占比要求，各會員國應確保隨選視聽媒體服務之提供者於其播放目錄提供至少30％之歐洲作品，其他以直接投資內容、繳納國家基金等財務方式促進歐洲作品之產出時亦同，該政策能同時具備有效且公平之跨境監理規範，並能作為我國OTT TV產業發展及監理規範之參考與調適方向。

（本文作者為財團法人電信技術中心副研究員、資深研究員兼副理、副研究員）5