第17卷・第1期
中華民國112年3月出刊
中華民國112年3月出刊
日本廣電產業的自律機構是由日本民間放送聯盟(簡稱民放連，由商業廣電業者組成)與公共廣電NHK聯合成立的第三方組織，名為「廣電倫理與節目提升機構」(放送倫理・番組向上機構，Broadcasting& Ethics, Program Improvement Organization，簡稱BPO)，成立至今滿20年，是個有公信力的組織。由於日本並無像臺灣NCC一樣的獨立監理機關，基於保障言論和表現自由，政府也不介入節目內容之管制，因此BPO就扮演監督節目內容、保障視聽眾權益及促進節目品質提升之重要角色。本文探討BPO的沿革及運作，最後藉由案例之討論，了解自律機制實際實施之情形。
1953年日本電視開播，至今七十周年，廣電產業自律組織BPO則於2003年成立，屆二十年，從時間的差距可知自律組織發展落後產業本身很長一段時間，但其實日本在BPO之前也有類似組織，是經過許多時期的媒體亂象後，才有如今堪稱運作有效的BPO。
1.放送番組向上協議會
日本電視開播不久後節目低俗化情形漸漸嚴重，知名作家大宅壯一甚至說過低級的電視節目會使日本人停止思考，日本全國一億人口都會變成白癡(原稱「一億總白癡化」）。與此同時，社會上也出現許多青少年犯罪或行為偏差問題，令人憂心電視帶給青少年不良影響。面對排山倒海而來的批評聲浪，1963年池田內閣指示全面檢討傳播政策以解決青少年問題，「放送番組向上委員會」於焉誕生。該委員會由NHK和民放連、社團法人「日本放送連合會」(簡稱「放送連合」）三者共同成立，在組織設計方面，「放送番組向上委員會」是「放送連合」的常設委員會。委員由外部專家所組成，但當時的委員會並不像現在BPO針對具體案件提出具體建議或意見，而是廣泛探討如何提升節目品質。1969年放送連合解散，放送番組向上委員會也隨之解散，同年NHK和民放連成立「放送番組向上協議會」，其背景為批評電視的聲浪再起，電視節目品質較過去更為低俗，充斥更多暴力與性。但放送番組向上協議會之誕生，並沒有解決電視節目為競逐高收視率而產生之亂象，女性藝人在節目中玩野球拳脫衣服、益智節目以高額獎金及獎品吸引觀眾、深夜節目走情色路線等都是媒體亂象的一部分(日本放送協會編，2001a：545-546；塩田幸司，2019：197-199)。
1997年神戶發生數名兒童連續被殺傷案，1998年栃木縣國中生以蝴蝶刀刺死女教師1，令人更加憂慮電視對青少年的負面影響。再加上郵政省研擬導入國外V晶片讓家長可管理家中電視節目的內容，以避免兒少看到暴力、性、髒話等內容。於是放送番組向上協議會於2000年在其組織中設立了青少年委員會(現在BPO青少年委員會的前身)，該委員之成立宗旨是從保護青少年的立場出發，接受視聽眾的申訴，並進行討論(塩田幸司，2019：199)。
2.BRO和BRC的成立
BPO的前身是BRO和BRC，這兩個組織處理放送倫理問題，成立於90年代末。
進入90年代後，日本接連發生很多造假節目，例如朝日電視臺於1992年7月播出紀錄片節目「素敵にドキュメント」，以「OL、女大學生的性」為主題，希望衝高收視率，事後被揭穿片中人物都是都是製作單位找來朋友或模特兒來演出，因此這部紀錄片是表演而非真實。連節目品質向來受到大眾肯定的公共廣電NHK也在造假節目之列，NHK1993年9月30日和10月1日播出紀錄片「喜馬拉雅山後的禁忌王國─木斯塘」(NHK スペシャル－奥ヒマラヤ禁断の王国ムスタン－)2，遭「朝日新聞」揭露造假。而最令人髮指的是和奧姆真理教相關的報導，1994年6月日本長野松本發生沙林毒氣殺人事件( 簡稱松本沙林事件)，媒體瘋狂報導第一位報案人何野義行是犯人，因其住所內有少量農藥、底片顯像劑等物品，直到隔年東京地鐵沙林毒氣事件發生，警方才發現兩次事件主謀皆為奧姆真理教。另一件更令人遺憾的事情是，TBS電視臺將坂本堤律師受訪錄影帶外流給奧姆真理教幹部3，導致坂本堤律師全家遭奧姆真理教殺害。
郵政省因此在1995年起設立「多チャンネル時代における視聴者と放送に関する懇談会」，討論多頻道時代下的視聽眾和放送的關係，最後於1996年提出報告書，建議在放送業者之外設立申訴機關，其可能形態有三種，公共機關、業界聯合設立自律機關或由業者依法設立定位於中間的機關。隔年1997年，NHK和民放連就設立第三方機關「放送和人權等權利相關委員會機構」(日語：「放送と人権等権利に関する委員会機構」，簡稱BRO)，並在其下又設立「放送和人權等權利相關委員會」(日語：「放送と人権等権利に関する委員会」，簡稱BRC)，以上為BRO和BRC的成立背景(塩田幸司，2019：200-201)。
如上所述，在2003年之前，觀眾若遇到節目侵犯人權等問題，必須向BRO申訴，若是一般性質的或與青少年相關的問題，則必須向「放送向上協議會」申訴。這樣複雜的制度常受到民眾批評，希望有一個統合機關來進行，將申訴窗口一體化。於是，2003年BPO( 放送倫理・番組向上機構，Broadcasting & Ethics, Program Improvement Organization)成立，將原本各自獨立的自律組織進行統合，並強化其自律角色。目前BPO旗下有三個自律組織，各委員會的運作具有高度獨立性，邀請社會賢達及專家學者共同參與，因此，每次的審理或審議結果都具有高度的公信力與約束力。
1.BPO的成立
BPO於2003年成立，設立目的為「有鑑於放送事業之公共性和對社會影響之重大性，為確保言論與表現自由、保護閱聽人之基本人權，針對民眾對放送之不滿或放送倫理問題，從自主、獨立第三方之立場迅速、確實對應，期使正確之放送和放送倫理得以提升」4。
雖然BPO是2003年才成立的，但如上所述，BPO並不是從零出發的機構，它是統合兩個組織而成的，分別是「放送番組向上協議會」和「放送與人權等權利相關委員會機構」( 簡稱BRO)。BPO成立的時候，將原本在「放送番組向上協議會」裏的「放送番組向上委員會」和「青少年委員會」，以及BRO之下的「放送人權委員會」接管過來，組成三個委員會( 三宅弘、小町谷育子，2016：2-16)。
然而，當前最受矚目的「放送倫理檢證委員會」則是2007年後才改組而成的。2007年日本電視業發生的最大醜聞是關西電視臺製播納豆減肥的造假節目5，該節目以假實驗和假消息來源說明納豆減肥效果，導致民眾搶購納豆熱潮、超市缺貨與工廠訂單接不完。最後，當民眾得知節目造假時，都表示非常氣憤被電視臺欺騙。關西電視臺納豆事件嚴重衝擊日本民眾對電視媒體的信任，BPO、NHK及民放連因此決議要強化BPO的功能，解決放送倫理問題，因而將「放送番組委員會」改組為「放送倫理檢證委員會」，並給予放送倫理檢證委員會更大的調查權力。
以下是BPO發展大事記：
| 時間 | 事件 |
|---|---|
| 1965年 | NHK、社團法人日本民間放送聯盟（民放連）、社團法人日本放送連合會（放送連合），共同設立「放送番組向上委員會」。 |
| 1969年 | 放送連合解散，放送番組向上委員會隨之解散。之後NHK與民放連成立「放送番組向上協議會」，並設立新的「放送番組向上委員會」作為協議會的下屬機構。 |
| 1997年 | 「放送與人權等權利相關委員會機構」（BRO）成立，不久後，設立BRO的下屬機構「放送人權委員會」（BRC）。 |
| 2000年 | 「青少年委員會」成立，作為放送番組向上協議會的下屬機構。 |
| 2002年 | 「放送番組向上委員會」改組為「放送番組委員會」。 |
| 2003年 | 以放送界的自主和自律為目標，NHK和民放連共同成立「放送倫理·番組向上機構」（BPO），將放送番組向上協議會與BRO合併，由BPO營運三個委員會。 |
| 2007年 | 「放送番組委員會」改組為「放送倫理檢證委員會」。 |
資料來源：BPO網站 https://www.bpo.gr.jp/?page_id=1074
2.BPO的運作
BPO每天都收到許多關於節目的各式各樣意見、申訴、電子郵件、電話及傳真等等，各種形式都有，BPO的主要工作是查核被觀眾批評為有問題的節目或業者，BPO再將見解和意見傳達給全體放送業或特定電臺。一般而言，也會公布意見，促進放送界的自律和放送品質的提升。
BPO由三個互相獨立的委員會所組成，分別是放送倫理檢證委員會、放送人權委員會及青少年委員會。BPO組織圖如下：
資料來源：BPO網站 https://www.bpo.gr.jp
放送倫理檢證委員會主要任務是根據閱聽人的意見和放送業者的報告，調查被認為放送倫理有問題的節目，調查其取材、製作的情況及節目內容，審議與審理是否有放送倫理的問題，並將結果公布。
放送人權委員會則是受理被放送侵害名譽、隱私等人權侵害方面的申訴案件，如「判斷是否成立人權侵害」與「是否有放送倫理的問題」等案件。
青少年委員會則是審議，根據觀眾意見指出青少年收視可能有問題或青少年演出不適當的節目。委員會可公布見解，或與製作者交換意見，也進行與青少年相關的研究。
BPO組織和營運的根據是BPO規約，BPO的三個委員會都由學者與專家所組成，委員不能是現任電臺的董事或員工，但也有過去在電視臺、傳播公司，或是電影導演等工作經歷的委員。
BPO在三個委員會之外，還設有評議員會、理事會、監事及事務局。
評議員會的工作是選任三個委員會的委員，評議員由理事會所選任，不能是現任電臺的董事或員工；評議員會由七個評議員所組成，職業有研究者、記者、律師及編劇等等。評議員和三個委員會的委員一樣，都必須具有第三方的特性。
理事會由理事長一人及理事九人共十人組成，理事長的條件為不能是電臺的董事或員工，也不能有這方面的經歷；理事由理事長選任，其中三人的條件為不能有電臺的工作經歷，三人從NHK選任，三人從民放連選任。
監事是從NHK和民放連各選任一人，監察BPO的理事長、專務理事、事務局長及會計的職務執行狀況。
| 姓名 | 職務 | 現職 |
|---|---|---|
| 大日向 雅美 | 理事長 （兼職） |
恵泉女學園大學校長 |
| 渡辺 昌己 | 専務理事 （專職） |
|
| 田中 宏曉 | 理事・事務局長（專職） | |
| 岩田 喜美枝 | 監事 （兼職） |
東京都監査委員、前資生堂副社長 |
| 出口 治明 | 監事 （兼職） |
立命館アジア太平洋大學校長 |
| 山極 壽一 | 監事 （兼職） |
總合地球環境学研究所所長 |
| 山内 昌彦 | 監事 （兼職） |
日本放送協会理事 |
| 田附 英樹 | 監事 （兼職） |
日本放送協会考査室長 |
| 堀木 卓也 | 監事 （兼職） |
日本民間放送聯盟専務理事 |
| 佐々木 卓 | 監事 （兼職） |
日本民間放送聯盟放送基準審議会議長、TBSテレビ社長 |
| 上田 陽士 | 監事 （兼職） |
日本放送協会メディア戦略本部専任部長 |
| 本橋 春紀 | 監事 （兼職） |
日本民間放送聯盟事務局長 |
資料來源：https://www.bpo.gr.jp/?page_id=1284#c_02
BPO組織經費來自NHK和民放連，BPO一年預算約四億日圓( 三宅弘、小町谷育子，2016：2-8)。民放連的會員都是民間放送業者，依據2022年4月的資料，民放連共有205個正式會員6。
放送倫理檢證委員會主要工作是以提升放送倫理、改進放送節目之品質而進行審議，必要時將委員會的意見公開。若有虛偽不實內容可能導致觀眾明顯誤解的節目，放送倫理檢證委員會就會調查與審理是否有放送倫理的問題，然後公布「見解」或「勸告」，有時也會要求電臺防止問題再發生( 三宅弘、小町谷育子，2016：8)，至今已公布43件審議或審理決定( 2023年2月)7。
放送倫理檢證委員會的委員，必須是現任電臺董事和員工之外的學者專家，選任八至十人。任期為三年，可再任六年，但也沒有強制不能再任，也有人再任超過上述的六年，委員長由委員互選產生。
放送倫理檢證委員會原則上一個月開一次會，處理被申訴有放送倫理問題的節目，處理程序如下，首先，進行「討論」，討論是否有必要進入到審理和審議的階段，然而審議並不限於個別的節目。進入審理和審議8階段後，就會進行對節目製作關係者的調查，再根據調查報告，討論是否有違反放送倫理，最後發表勸告、見解或意見( 三宅弘、小町谷育子，2016：9-16)。審理和審議流程圖如下：
資料來源：BPO網站 https://www.bpo.gr.jp
雖然BPO並非政府機構，對廣電機構也沒有法律約束力，但BPO對日本放送界有著極大影響力，也具有很強的公信力。如果某一節目可能涉嫌造假或有放送倫理的問題，公眾都可向BPO進行投訴。一旦有觀眾或當事人、或電臺員工向BPO提出申訴，不管申訴是否成立，都會被新聞媒體大肆報導，其直接後果可能是收視率或收聽率下跌，播出機構也會因廣告收入下降而蒙受巨大經濟損失，製作人、主管等等也要下臺以示負責。因此，為了避免因被投訴而遭受損失，基本上，日本的廣電機構都具有很強的自我約束力。BPO審理或審議後發表的勸告、見解或意見等，對業者也有實質的效果，電視臺與節目製作單位都會進行相應的整頓或調整。
3.放送法第四條及民放連的「放送基準」
BPO的主要工作是依據「放送法」、民放連所制定的「放送基準」及各電臺9本身的「放送基準」，對需要提升的節目或是虛假不實的報導進行審理或審議。民放連的「放送基準」是全體商業廣播電視臺共同遵守的自主規章，具有很高的地位，各電臺本身的「放送基準」也大致都採取民放連所制定的「放送基準」。
以下說明「放送法」與節目相關的條文，以及民放連「放送基準」中各章的名稱：
(1)放送法第4條第一項
放送法第4條第一項旨在規範廣播電視業者的節目內容，國內放送和國內外放送之節目編輯，都必須依照下列各款的規定，條文內容如下：
①不損害公共秩序和善良風俗；
②政治的公平；
③報導不扭曲事實；
④遇有意見對立之議題，儘可能從多方角度來釐清論點。
(2)民放連「放送基準」
民放連的放送基準共有18章10，第一章：人權；第二章：法律和政治；第三章：考量兒童和青少年；第四章：家庭和社會；第五章：教育、教養之提升；第六章：報導之責任；第七章：宗教；第八章：表現上之顧慮；第九章：暴力表現；第十章：犯罪表現；第十一章：性表現；第十二章：閱聽眾參加和懸賞、贈品之處理等；第十三章：廣告之責任；第十四章：廣告之處理；第十五章：廣告之表現；第十六章：醫療、醫藥品、化妝品等廣告；第十七章：金融、不動產廣告；第十八章：廣告之時間基準。
日本電視臺(日本テレビ)於2021年3月12日上午播出情報節目「スッキリ」，節目最後有一個推薦觀眾Hulu影片的單元，當天推薦的是描述成長於北海道阿寒湖畔，愛努族女性萱野理惠(日語：萱野りえ)的一部紀錄片「Future isMine―アイヌ、私の声―」。節目中介紹紀錄片的一小片段後，一位穿著松鼠布偶裝的男藝人戲謔的說：「來揭開謎底，這部作品裡我發現一種動物，那是……『 啊！狗 』11，汪汪汪汪汪……」，接著電視畫面出現「小狗」的動畫。
這種將愛努人與動物直接連結的節目表現無異於歧視愛努人，節目播出後，馬上受到輿論大加撻伐，觀眾向日本電視臺和BPO投訴，日本電視旋即在該日傍晚新聞節目中公開道歉，表示「節目中的不當言論對愛努人造成傷害，深表歉意，同時今後將努力防止再次發生」，並於日本電視臺的官方網站及節目網站發布道歉聲明。次週一15日，於「スッキリ」節目的一開始即說明「製作團隊對言論構成歧視的認知不足，節目單位於播放前確認不夠充分」。
放送倫理檢證委員會要求該電視臺提供報告書與節目DVD並進行討論，以節目有歧視性言論及違反放送倫理之疑慮為由，於4月的委員會決議進入審議程序。委員會的審議流程包括觀看本案播送與公開道歉之影像，並閱覽日本電視臺提出的報告書(2021年4月)及有關資料。此外，也對十名相關製作人士進行合計十二小時五十分鐘的訪談，調查本案製作流程、問題與播出後的應對情形。
BPO審議結果指出，本案含有對愛努民族之明顯歧視性言論，究其原因，在於編審階段極為鬆懈，工作人員對愛努民族及其遭歧視問題之基本知識極度缺乏，因此委員會以違反民放連「放送基準」之「第5條：不得基於種族、性別、職業、環境、信仰等進行差別對待」及「第10條：於處理涉及種族、民族、國族等議題時，應尊重其感受」等為由，判斷有違反放送倫理之情事。
此外，BPO也指出，就本案而言，亦可判斷其與日本電視臺自己制訂的「節目基準」中，「公平對待所有國家、人種及民族，不得傷害其尊嚴」之規定有所抵觸。
日本電視臺給BPO的報告書中指出，節目播出之後即展開調查與檢討，並舉辦學習愛努民族歷史之研討會，發布防止再次發生的對策。此外，也製作以愛努民族歷史與文化為主題之節目，頒布放送方針。最後，BPO在審議決定中提到，將密切關注日本電視臺今後的表現。
日本的廣電節目規管走的是一條獨特的道路，政府不介入，強調業者自律和產業自律，尤其是產業自律組織BPO受到民眾信賴，其主要運作方式是接受視聽眾或業者本身的申訴來進行審理或審議，發揮產業自律的精神。雖然BPO也引發過負面批評，例如業者偶爾對BPO有所微詞，指出BPO三個委員會大多由專家學者或社會賢達所組成，並不一定了解實務現場的情況；或說BPO的決定和意見書對業者或大眾都是很好的教材，但寫作過於冗長嚴肅，不容易看懂；也有人認為BPO三個委員不應獨立運作，應統合才能交流及產生效率(塩田幸司，2019)。但一般而言，對BPO持肯定態度的較多。事實上，回顧過往歷史，BPO的存在確實對日本整體節目的提升有幫助，一旦被列為BPO審理或審議對象，業者就有收視率下滑和廣告流失的龐大壓力，因此促使其節目製播時較為謹慎。反觀臺灣廣電業者和產業自律機制雖然行之有年，但成效有限，若能改善運作方式，和廣告主合作，使自律機制發揮更大影響力，或創造像BPO一樣有公信力、受到觀眾和廣告主信賴的組織，相信會有不同的光景。
