第17卷・第1期
中華民國112年3月出刊
中華民國112年3月出刊
人類科技發展自21世紀起迅速發展至更高的境界，而其中網際網路的發達更是連帶促成了數位平臺這類新媒體的誕生，有別於傳統報章雜誌不同呈現型態，它以數位虛擬的方式迅速流動在網際網路上並呈現在人們的面前，其應用範圍舉凡雜誌、報紙、廣告及各種影視內容。「新媒體」一詞定義眾說紛紜，廣泛認為最早在1984年Ronald E.Rice 所著「The New Media : Communication, Research, and Technology」一書，詮釋其定義為「新媒體作為傳播技術，可實現或促進使用者與使用者間的互動，以及使用者與資訊間的互動」1 ，以一種「多對多」傳播網路的可能性取代傳統大眾傳播的「一對多」模式。
這類新型態的傳播網路具有快速、大量、多樣化及不受限於特定範圍的特性，其中三項是以往傳統媒體所受限的缺點，這樣的特性使得數位平臺這類新媒體產業得以在全球各處落腳，舉凡兒童至高齡人口，不受語言與區域的不同所限制。現今提及數位平臺這類新媒體最著名的四大科技巨擘GAFA，即谷歌(Google)、蘋果(Apple)、臉書(Facebook，現為Meta)及亞馬遜(Amazon)，其中谷歌和臉書以廣告行銷相關收入為主要營收來源，分別占其總營收約81%(相當於2,090億美元，約為新臺幣6兆元)和97.4%(相當於1,149億美元，約為新臺幣3兆元)2 。
然而這般龐大利潤實際上是建立於市場壟斷之上，谷歌和臉書等數位平臺的壟斷，造成廣告資源大量流失，對傳統新聞媒體產業影響層面極廣，廣告壟斷問題僅是其一，除此之外，數位平臺這類新媒體在未付費的情況下，取得並使用報紙等新聞媒體內容；進而獲得巨額利潤，已嚴重影響新聞媒體生存權，若未及早因應，有可能在劣幣驅逐良幣的效應下，未來民眾只能閱讀免費的媒體內容，而非具有專業水準的高品質內容，甚而言之，數位巨獸的壟斷更可能造成市場自由競爭與意見自由市場(Marketplace of ideas)的破壞。
因此，本文將聚焦在數位平臺和新聞媒體傳播產業等，期能在保障安全的同時鼓勵業者創新。此外，該媒體巨流發展之下，同時保護傳統新聞媒體產業健全發明性」與「加強論壇成員間之合作」列為2023年優先執議價的國際監理趨勢，整理我國應如何在數位平臺的新展及其連帶的民主價值。
在四大科技巨擘GAFA中，除蘋果以其產品為主要收入來源，其餘皆以廣告收入為主要營收，在西方各國，普遍仍以自由市場經濟為原則，即政府儘量不介入或儘可能避免干預經濟發展，外國企業於當地之商業運作只要不違反法律規定，政府將不進行干預，只有在其商業行為嚴重危害市場自由競爭(如壟斷)時，政府才會介入。
當今數位平臺未付費並使用新聞媒體業者創作之新聞內容，所產生分潤不合理之情形，已嚴重打擊傳統新聞媒體產業的發展。目前國際上已知新聞議價規管監理措施，除中國針對當地四巨頭BATH(百度、阿里巴巴、騰訊、華為)之外，其餘國家如澳洲、日本及加拿大，也聚焦在四大巨頭GAFA與旗下併購相關企業。
我國國立臺灣大學新聞研究所教授洪貞玲等學者曾提出，數位平臺回饋新聞產製有多種模式，包含市場力與議價模式、著作鄰接權模式、特種基金模式，以及營業課稅模式。目前國際間主要國家大多採用前兩種模式，因此，本文將聚焦市場力與議價模式，以及著作鄰接權模式的介紹，並參引澳洲、歐盟與美國政府因應此一市場變局所訂定之相關法案。
澳洲政府的做法可以說是採「市場力模式」的主要國家代表，從競爭概念上認定此種數位平臺是否具壟斷地位。針對此議題，澳洲政府於2021年2月間通過「新聞媒體與數位平臺強制議價法」(NMBC, News MediaAnd Digital Platforms Mandatory Bargaining Code，以下簡稱媒體議價法)，要求全球數位平臺必須為刊登澳洲媒體產製的新聞內容付費。
並且，澳洲也在2022年成立「數位平臺監理論壇」(Digital Platform Regulations Forum)，這個由澳洲競爭及消費者委員會(Australian Competition andConsumer Commission, ACCC)、澳洲通訊及媒體局(Australian Communications and Media Authority,ACMA)、電子安全委員辦公室(Office of eSafety Commissioner)和澳洲資訊委員辦公室(Office of the Australian Information Commissioner, OAIC)於2022年3月所共同成立的論壇，盼能共同酌量數位平臺的監理議題，包括消費者之隱私和數據保護、網路安全等，期能在保障安全的同時鼓勵業者創新。此外，該論壇也將「檢視演算法及其影響」、「提升數位平臺透明性」與「加強論壇成員間之合作」列為2023年優先執行事項。
相較於澳洲，由於谷歌和臉書均為美國本土企業，美國政府的做法包括訂定了新聞業競爭與維護法草案、拜登總統簽署之促進競爭行政命令、美國創新與選擇線上法案，以及應用程式開放市場法案等一系列的法案或命令，茲分述如下：
JCPA法案提倡為傳播媒體業者提供一個暫時性的安全港，使業者與數位平臺就相關內容使用及如何分潤進行集體協商。具體而言，該法案將協商雙方分類為以下條件，業者須擁有不超過1,500名全職員工，並且為從事特定新聞議題報導之非網路新聞廣播公司；而數位平臺則須達到每月至少有5,000萬個國內使用者(或每月至少有10億個全球使用者)。該法案規定了有關聯合協商團體的組建、治理、營運和終止。此外，法案也免除某些可能會產生的反托拉斯法相關行徑(如業者共同拒絕提供數位平臺使用內容)，進而確保美國民眾能夠接觸值得信任的網路新聞資源。
美國總統拜登於2021年7月簽署促進美國經濟競爭之第14036號行政命令(Executive Order on Promoting Competition in the American Economy)3 ，旨在透過更強力地執行反托拉斯法，打擊美國近十年來的惡性企業併購，維護公平競爭。美國產業目前由少數企業所主導之比例高達75%，其中包含健康醫療、金融業、農業等，而上述情形使得業界缺乏競爭及多樣性，產品在企業壟斷下，連帶影響消費者需負擔更高價錢購買產品(如處方藥、網路服務等)，該行政命令分別針對勞動市場、健康醫療、運輸、農業、網路服務、科技，以及銀行金融等七大產業，鼓勵「反托拉斯」主管機構(即美國司法部，Department of Justice, DOJ)、聯邦貿易委員會(Federal Trade Commission, FTC)加強執法，並整合12個聯邦部會對於企業整併進行因應，例如，對於不當併購(bad mergers)採取法律行動；對於特定市場加強執法，包括勞工、農業、健康醫療(如處方藥、醫療器材、醫院整併、保險)及科技業別等；設立由國家經濟委員會總監(Assistant to the President for Economic Policy and Director of the National Economic Council)領導之「白宮競爭委員會」(WhiteHouse Competition Council)，該委員與各部會合作，對美國過度集中的經濟、壟斷和不公平競爭提供協調，並確保在適當且符合適用法律的情況下，以促進公平競爭的方式執行相關業務4。
其中針對最大科技平臺(GAFA)的殺手級收購(killer acquisitions)，美國總統拜登宣布對併購案進行更加嚴格之審查管理政策，特別針對位居主導之網路平臺就其產業內新生競爭對手之併購、連續併購，以及對於用戶隱私之影響等。而命令亦對聯邦貿易委員會(FTC)提出了具體的政策指示5，例如，應針對業者不公平之資料蒐集及資料監控進行相關立法，以保障消費者之資料隱私；禁止網路市場之不公平競爭行為；FTC應更公平、更積極地行使反托拉斯法所賦予之職權等。
該法案禁止某些大型數位平臺從事特定行為，主要幾點包括，在平臺上優先使用自己的產品、不公平地限制其他企業產品在平臺上的曝光度、於執行平臺服務條款時歧視使用者等，以及平臺不得實質性限制或阻礙競爭者操作系統、硬體或軟體功能。該法案也限制了數位平臺使用營運時所獲得的任何非公開數據，以及其他競爭平臺數據之使用權；並對安裝或卸載軟體、搜索或排名等功能進行限制；更打擊數位平臺接觸執法部門從事實際或潛在之違法行為。該法案對於最大型數位平臺定義如下，每月有效用戶數至少須達5,000萬人、居住於美國境內(或商業用戶數達10萬人)、年市值超過5,500億美元(約新臺幣15.2兆元)，並且為其餘數位平臺的最大貿易夥伴或直接供應商。
此法案主要針對擁有5,000萬以上美國使用者的應用程式商店業者壟斷現況進行管理，希望透過立法開放iOS和Android的應用程式商店，禁止內容包含，要求開發者使用相關業者所擁有或控制的應用程式內支付系統、 其應用程式商店的定價比其他商店更優惠、對不同應用程式內支付系統的開發者採取懲罰措施等。其中更針對四巨頭GAFA中蘋果及谷歌對於競爭者、開發者或使用者等所設立之不公平限制(如要求平臺允許使用者自第三方下載行動程式)，業者不得強迫使用者僅能自官方網站(APP Store及Google Play商店)下載；亦不得干涉開發人員和消費者進行正當的商業溝通，以及使搜尋引擎刻意放大其應用程式等。該法案本身或是開發者因該法案禁止規定而受到傷害之相關訴訟，將由聯邦貿易委員會(Federal Trade Commission, FTC)和美國司法部(Department of Justice, DOJ)執行。
歐盟的「著作鄰接權模式」(neighboring rights)，從著作權概念出發，德國、西班牙、法國都有相關做法6。我國在制定平臺責任的相關法規時，也高度參採歐盟的「數位服務法」(Digital Services Act, DSA)與「數位市場法」(Digital Markets Act, DMA)，在歐盟的「數位服務法」當中，會因服務提供者的規模大小而施加不同的義務要求。該法案把平臺提供者分成4種服務樣態：服務中介者(Intermediary services)、服務提供者(Hosting services)、線上平臺(Online platforms)與極大型線上平臺(Very large platforms)。
DSA旨在歐盟單一市場促進創新、成長和競爭力，並鼓勵小型平臺、中小企業和新創企業的規模擴大。除此之外，此法案以保護數位服務用戶為核心，包含保障用戶的線上基本權利( 如禁止數位平臺把消費者的個人敏感資訊用在演算法推薦機制上，而平臺也必須以簡易明瞭的方式詢問用戶是否願意被數據追蹤)、為線上平臺建立公開透明且明確的問責框架，以平衡用戶、線上平臺和政府主管機關間的權力責任。該法案內容包含，嚴格審視線上非法商品、服務及訊息內容，秉持著現實中違法、網路世界也應違法的精神，為歐洲市場的大小數位服務平臺提供更清晰、更標準化的規則。此外，該法案亦針對平臺如何呈現廣告、審核內容及使用演算法推薦機制等進行規範，並設立未成年人保護機制，以抑制網路暴力和仇恨言論。
DMA 指定超大型線上平臺作為「守門人(gatekeepers)」，並透過強制執行的義務形式限制其部分行為。根據歐盟執行委員會的說法，該法規的主要目標是規範大型科技公司在歐洲市場內外的行為；旨在維護高度集中且單一的歐洲市場保有公平競爭的環境。守門人具體條件如下：擁有強大的經濟地位、對內部市場產生重大影響、活躍於多個歐盟國家並具有強大的仲裁地位，這意味著它能藉由旗下的大量企業將龐大的使用者群聯繫起來。即使守門人的名單並未公布，但一般相信科技巨擘GAFA即為法案中所提及的主要守門人。
面對此一問題，法國的公平競爭主管機關也裁定對谷歌處以5億歐元罰鍰，並須在2個月內就如何向新聞媒體付費提出建議，否則將面臨更多懲罰。另外，德國及西班牙政府也在新聞媒體的要求下，分別在2013年及2014年通過的著作權新法案中，賦予新聞媒體新聞著作鄰接權( Neighboring Rights)，得據此要求數位平臺與新聞媒體簽訂付費協定。德國在立法上採取彈性付費模式，但卻也因此造成新聞媒體迫於流量而仍與谷歌等大型數位平臺簽訂免費授權協定，無法促使數位平臺付費給新聞媒體，殊為可惜。至於西班牙雖然採取強制要求付費的授權模式，但最後谷歌等大型數位平臺卻選擇直接退出西班牙市場，造成當地新聞媒體流量大幅下滑。由於數位平臺對網路的影響力實在太大，藉由「使用者付費」方式仍無法讓大型數位平臺付費新聞內容。德國與西班牙等國所採取之新聞鄰接權雖得以抑制小型數位平臺盜用新聞內容的現象，但卻無法成功規範大型數位平臺，更突顯此一議題的複雜與困難。
根據文化部補助民間進行的「數位平臺對出版業新聞媒體之影響」調查結果顯示，近五年間，臺灣的雜誌出版品收入衰退約20％、雜誌廣告收入下滑近80％。在營收概況方面，近十年報紙的營收一路減少至將近50％。其中，從99年到110年的10年間報紙廣告營收由百億元慘跌近92%，僅剩個位數約9.6億元。
強化對大型跨國數位平臺之監管，避免過度壟斷已成世界趨勢，同時，世界各國對「新聞有價」已逐漸形成國際共識，我國在立法進度方面，「新聞媒體與數位平臺強制議價法草案」係由國立政治大學法律系特聘教授王立達與多位新聞學者合作，於111年9月首度草擬公布。國立臺灣大學新聞研究所教授林照真於112年2月1日表示，將委由民進黨立委范雲在新會期提案，立委林楚茵也將提出相關版本。另外，國民黨立委李貴敏將與財團法人二十一世紀基金會合作，共同提出一部數位平臺治理法案，並將融入民間版本之新聞媒體議價法。立法推動新聞付費制度縱有諸多困難，我國仍應借鏡歐美澳作法，開展相關立法工作並爭取新聞媒體產業及民意之支持，才有機會逐步建立數位平臺對新聞付費之完備制度。
在促進雙方對話方面，行政院數位發展部在111年12月間陸續舉辦四次新聞媒體業者與數位平臺的對話會議。但在112年2月15日由立委范雲、張廖萬堅及林楚茵辦公室共同召開的數位平臺和新聞媒體議價首場公聽會中，谷歌Google和臉書Meta均因故缺席，僅以書面資料表示，肯定新聞內容之價值及表達支持數位內容之發展。臺北市報業商業同業公會理事長陳國瑋在該公聽會中強調，立法是使數位平臺與媒體對話的必要手段，建議政府應居中積極推動，於112年底前徵詢各方意見並提出草案。另對於分潤機制或成立特別基金等模式，皆抱持開放態度，惟必須在透明、獨立、公正的機制下，訂定合理分潤或分配比例金額。
全國傳播媒體產業工會理事長嚴文廷也在會中呼籲，議價過程必須有勞工參與，公司內部討論授權金分潤時，必須經由勞資協商，提撥一部分授權金成立基金「強化第四權韌性」，補助優質報導或調查計畫，該基金係由業者、工作者、數位平臺、NGO組織及專家學者共同監督。學者們認為，如果讓本土新聞媒體直接與數位平臺議價，大型媒體可能較有議價能力，中小型媒體或獨立媒體則相對吃虧。據此，建議由政府或報業公會、雜誌公會等新聞媒體代表與數位平臺進行議價，以平衡雙方實力，較有機會達成合理之付費結果。
