第18卷 第3期
中華民國113年9月出刊
中華民國113年9月出刊
民國106年召開之司法改革國是會議，由總統擔任召集人，聚集不同領域之專業人士、民間團體與參與司法案件之當事人，就社會大眾重視之司法改革議題，彙整討論意見並做出決議。當時諸多討論議題中，即有涉及偵查不公開與媒體報導之關係，顯示本議題之重要性。觀諸司法改革國是會議第一分組編號1-5「偵查不公開、媒體影響審判與隱私討論」之議題，針對「避免媒體不當報導或輿論公審現象(含妨礙司法公正罪的評估)」之子題，分組會議之決議重申偵查不公開原則之重要性，並檢討偵查機關之執行方式，實屬重要。但新聞報導涉及偵查中案件時，新聞從業人員是否適用偵查不公開原則?如果適用偵查不公開原則，又應如何呈現，始不致違反?司法改革國是會議並未提出更具體之方向。
新聞報導涉及偵查中案件，其呈現方式經常與「偵查不公開」原則發生衝突1，更有如八里媽媽嘴命案2、W Hotel命案3之前例，新聞反覆報導應予保密之偵查資訊，除嚴重損害訴訟關係人之社會名譽外，更讓偵查活動受到過度社會關注。因此，新聞從業人員於法律規範與媒體自律公約之框架，是否受到偵查不公開原則之規制，是否有具體指引，讓新聞從業人員減少受到行政裁罰、損害賠償或國家追訴之法律風險，屬於重要且具實用性之問題。
本文選擇於電視媒介，如廣播電視、衛星廣播電視與公共電視之範圍內，試圖從現行法令規範、司法裁判見解與媒體自律規範之角度，論證「新聞報導涉及偵查中案件，新聞從業人員應受偵查不公開原則之規制」，再就「新聞報導涉及偵查中案件，其呈現方式如何符合偵查不公開原則」，提出初步建議，並藉由本文開啟新聞從業人員、法律實務工作者與權責主管機關之對話空間。
司法院大法官釋字第364號解釋理由書：「言論自由為民主憲政之基礎。廣播電視係人民表達思想與言論之重要媒體，可藉以反映公意強化民主，啟迪新知，促進文化、道德、經濟等各方面之發展，其以廣播及電視方式表達言論之自由，為憲法第十一條所保障之範圍。惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響。故享有傳播之自由者，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制」。蓋廣播電視深刻影響閱聽眾之認知結構，如果有權近用傳播媒體向大眾傳播資訊者，卻濫用其自由，而侵害善良風俗、公共利益或個人權利，立法者得藉由法律方式限制，避免傳播媒體被做為影響公益與私益之工具。
司法院大法官釋字第509號解釋乃確立言論自由之合理限制，其解釋文揭示：「言論自由為人民之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家應給予最大限度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制」。是以，言論自由固為憲法保障之基本權利，但為維護不同之基本權利或公共利益，立法者得藉由法律授權之方式，就人民行使言論自由之方式，給予合理之限制，並不違反憲法保障言論自由之誡命。
司法院釋字第689號解釋理由書則論及，新聞媒體得提供具新聞價值之多元資訊，促進資訊充分流通，滿足人民知的權利，形成公共意見與達成公共監督，維持民主多元社會正常發展，故新聞自由為不可或缺之機制，應受憲法第11條保障，惟其同時強調，新聞採訪自由亦非絕對，國家於不違反憲法第23條之範圍內，自得以法律或法律明確授權之命令予以適當之限制。
總結來說，新聞自由受憲法保障，但並非絕對之基本權利。由於傳播媒體之影響力既廣且深，具有社會公器之性質，新聞從業人員應基於自律而不得濫用之，若其藉由傳播媒體妨害個人權利或公共利益，國家依法得進行合理限制，為司法院釋字第364號、第509號與第689號解釋之共通見解，並未違反憲法誡命。
既有文獻指出，新聞報導偵查中案件，除受真實報導之內部界限外，還存有外在規範界限，但依「刑事訴訟法」之規定，新聞從業人員並非偵查不公開原則之規範主體，更無保護偵查秘密之義務4。不過，若新聞過度報導或提前洩漏偵查秘密，除架空偵查不公開原則外，更影響後續公平審理，但比起入罪化之規制模式，應促使偵查機關建立發言體系，提供偵查中案件之正確資訊，並建立媒體自律、外部他律與行政管制之共管策略5。
前開論述精準指出偵查不公開原則之規範主體界限，並從制度面向，提出調和新聞自由與偵查不公開原則之建議，但新聞從業人員是否必然不具有保護偵查秘密之義務，而得無任何限制，經由報導方式公開或揭露，本文試圖從偵查不公開原則之規範客體與基本目的，提出初步見解。
「刑事訴訟法」第245條第1項與第3項分別規定：「偵查，不公開之」、「檢察官、檢察事務官、司法警察官、司法警察、辯護人、告訴代理人或其他於偵查程序依法執行職務之人員，除依法令或為維護公共利益或保護合法權益有必要者外，偵查中因執行職務知悉之事項，不得公開或揭露予執行法定職務必要範圍以外之人員」。本條文已具體指出偵查程序不公開，故於偵查程序依法執行職務之人員，除有依法令、維護公共利益或保護合法權益之必要情形外，不得向執行法定職務必要範圍外之人員，公開或揭露偵查中執行職務知悉之事項。
又，為確立偵查不公開之實際執行方針，司法院會同行政院共同制定「偵查不公開作業辦法」，其中第5條第1項與第2項分別規定：「應遵循偵查不公開原則之人員，指檢察官、檢察事務官、司法警察官、司法警察、辯護人、告訴代理人或其他於偵查程序依法執行職務之人員」、「前項所稱其他於偵查程序依法執行職務之人員，指檢察官、檢察事務官、司法警察官、司法警察、辯護人及告訴代理人以外，依其法定職務於偵查程序為訴訟行為或從事輔助工作之人員」。前揭條文再次強調，應遵循偵查不公開原則之主體為檢察官、檢察事務官、司法警察官、司法警察、辯護人、告訴代理人，以及依其法定職務於偵查程序為訴訟行為或從事輔助工作之人員，並未涉及新聞媒體之從業人員。
因此，無論是「刑事訴訟法」或「偵查不公開作業辦法」，均無法直接得出「新聞從業人員，於報導時應遵守偵查不公開原則」之結論。本文則認為，得從偵查不公開原則之規範客體與基本目的，證立新聞報導涉及偵查中案件時，應受偵查不公開原則之規制，並有現行法律規範得做為依據。
首先，「偵查不公開作業辦法」第3條與第7條分別規定：「本辦法所稱偵查程序，指偵查機關或偵查輔助機關因告訴、告發、自首或其他情事知有犯罪嫌疑開始偵查起至偵查終結止，對被告、犯罪嫌疑人、被害人或其他訴訟關係人所為之偵查活動及計畫」、「本辦法所稱偵查內容，指因偵查活動而蒐集、取得之被告、犯罪嫌疑人、被害人或其他訴訟關係人個人資料或相關之證據資料」；同辦法第7條規定：「偵查不公開，包括偵查程序、內容及所得之心證均不公開」。
偵查不公開之範圍為「偵查程序」與「偵查內容」，前者是偵查機關或偵查輔助機關開始偵查至終結止，對於訴訟關係人進行之偵查活動及計畫，後者則是藉由偵查活動而取得訴訟關係人之個人資料或相關證據資料。
接著，「偵查不公開作業辦法」第8條第1項與第2項分別規定6：「案件在偵查中，有下列各款情形之一者，經審酌公共利益之維護或合法權益之保護，認有必要時，偵查機關或偵查輔助機關得適度公開或揭露偵查程序或偵查內容。但其他法律有不得公開或揭露資訊之特別規定者，從其規定：……」、「前項第一款至第三款及第七款得適度公開或揭露之偵查程序及偵查內容，應經去識別化處理，且對於犯罪行為不得作詳盡深刻之描述或加入個人評論」，「偵查不公開作業辦法」第9條第1項與第2項則分別規定7：「前條得適度公開或揭露之案件，除法律另有規定外，下列事項不得公開或揭露之：……」、「前項第六款之影音資料、照片或物品，有前條第一項第一款、第七款之情形，而有特別說明或澄清之必要者，於以書面敘明理由，經機關首長核准，以去識別化處理後，得適度公開之。但為維護重大公共利益之情形，得不以去識別化處理」。
「偵查不公開作業辦法」第10條第1項至第3項並規定：「偵查機關及偵查輔助機關應指定新聞發言人」、「依第八條、前條第二項、第三項得公開之事項，應經各該機關首長、新聞發言人或依個案受指定人員審酌考量後，統一由發言人或受指定人員發布」、「偵查機關及偵查輔助機關除前項人員外，對偵查中之案件，不得公開、揭露或發布新聞」。
簡言之，偵查程序與偵查內容不屬於偵查不公開之範圍，其要件為符合「偵查不公開作業辦法」第8條第1項各款規定「得適度公開或揭露」之特殊例外情形，比如維護國家安全、社會治安或社會大眾權利之必要，且偵查程序或偵查內容應無第9條第1項規定「不得公開或揭露」之情形。偵查機關並應遵循「偵查不公開作業辦法」之程序，先依第8條第2項與第9條第2項規定，對偵查程序與偵查內容之資訊，採取去識別化處理後，再依第10條第1項至第3項規定，由偵查機關指定之新聞發言人或特定人員，統一公開、揭露或公布偵查程序或偵查內容。
反面推論之，若偵查活動與偵查內容不符合「偵查不公開作業辦法」第8條第1項與第9條第1項之要件，或違反第8條第2項與第9條第2項規定之「去識別化處理」，或未依第10條第1項至第3項規定「由指定發言人統一公開、揭露或發布方式」，則屬於偵查不公開之範圍。法院實務見解則指出，由於偵查機關代表國家執行犯罪之偵查、追訴，其偵查作為與偵查內容，均為實現國家之司法權，為應受保障之國家法益，自屬與國家事務具利害關係而應保守之秘密8，其性質已符合「中華民國刑法」第132條第1項「中華民國國防以外應秘密之文書、圖畫、消息或物品」，為本條「洩漏或交付國防以外之秘密罪」之規範客體。
過往司法裁判案例曾指出，縱使行為人不具備「於偵查程序依法執行職務之人員」之身分，只要行為人於執行其業務時，獲取或知悉偵查程序與偵查內容，並公開或洩露予第三人，即構成「中華民國刑法」第132條第3項「非公務員因職務或業務知悉或持有第一項之文書、圖畫、消息或物品，而洩漏或交付」之罪。舉例來說，臺灣士林地方法院97年度簡字第697號刑事判決之犯罪事實，為金融機構從業人員執行業務時，知悉不應公開之偵查程序與內容，卻向第三人洩漏9；臺灣新北地方法院111年度審簡字第379號刑事判決之犯罪事實，則為房屋出租人因管理承租人之業務，知悉其承租人遭偵查機關列為犯罪嫌疑人，卻向其承租人洩漏偵查進度10。
揆諸前開法院實務見解，新聞從業人員，只要於執行新聞製作之業務時，獲取或知悉不符合「偵查不公開作業辦法」之規定，而不應公開或揭露之偵查程序或偵查內容，並於新聞報導中揭露，即使不具有「於偵查程序依法執行職務之人員」之身分，仍有構成「中華民國刑法」第132條第3項「洩漏或交付國防以外之秘密罪」之空間。因此，新聞從業人員，固然非屬現行法令規定之偵查不公開主體，卻因偵查程序與偵查內容本身之秘密性質，而負有相應之保密義務，不得於新聞報導中任意揭露，否則有承擔刑責之風險。當然，新聞從業人員揭露偵查程序與偵查內容，如符合「刑事訴訟法」第245條第3項規定「依法令」、「為維護公共利益」或「保護合法權益」之必要性情形，則具有公益正當化之事由，喪失本罪之可罰性11。
簡言之，偵查程序與偵查內容之秘密性質，透過「中華民國刑法」第132條第3項「洩漏或交付國防以外之秘密罪」之構成要件設計，讓新聞從業人員於製作新聞報導時，應有之偵查不公開原則之外部界限。
新聞從業人員不只因偵查程序與偵查內容做為「國防以外之秘密」，而受到偵查不公開原則之規制。「廣播電視法」第21條第3款及「衛星廣播電視法」第27條第3項第3款規定，廣播電視與衛星廣播電視之節目內容不得妨害公共秩序，其中「公共秩序」之概念具有架接作用，經由適當文意解釋，得做為「新聞媒體之從業人員，於報導時應遵守偵查不公開原則」之法律依據。
行政法院曾認定，擄人勒贖案件尚處於偵查程序中，且人質尚未安全獲釋時，新聞媒體卻公開報導：「偵查機關已逮捕部分犯罪集團成員，且預備攻堅營救人質」之資訊，已洩露偵查情報，使檢警喪失資訊優勢，並危及人質與執法人員之生命安全，已具體妨害公共秩序，而違反「衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得妨害公共秩序」之規定12。行政法院前開見解，並非直接認定「新聞媒體之從業人員為偵查不公開原則之主體」，而是藉由闡述偵查不公開原則之基本目的，如「確保被告日後受法院公平審判」、「防止偵查機關喪失資訊優勢」、「避免被害人損害擴大」，做為節目內容不得妨害「公共秩序」之實質內涵。
如此一來，當新聞報導呈現偵查中案件之方式，危害偵查不公開原則之目的，即「偵查不公開作業辦法」第1條之明文規定，如「維護偵查程序進行與真實發現」、「保障訴訟關係人之名譽、隱私、安全」、「確保被告受公平審判之權利」，則「廣播電視法」第21條第3款與「衛星廣播電視法」第27條第3項第3款規定，得做為新聞報導應受偵查不公開原則規制之法律依據，權責主管機關即有採取適當行政介入措施之空間。
本文從偵查不公開原則之規範客體與基本目的，試圖論證新聞從業人員報導偵查中案件，應受偵查不公開原則之規制，但新聞報導與偵查不公開原則之界限應如何劃定，涉及諸多問題，比如：新聞報導只要涉及偵查中案件，就必然適用偵查不公開原則?新聞報導之呈現如何符合偵查不公開原則?新聞報導於如何之情形，得豁免偵查不公開原則之限制?本文提出初步想法如下。
首先，新聞從業人員應先確認，如新聞報導涉及偵查中案件，其使用之素材性質與來源，是否屬於「偵查不公開作業辦法」第3條規定之「偵查程序」或「偵查內容」。偵查程序主要之指涉範圍為「偵查機關之偵查活動與計畫」，具體如「發動搜索、扣押、拘提、逮捕或通訊監察之強制處分時點」、「勘驗、現場模擬或鑑定之詳細時程及計畫」、「傳喚特定被告、證人或關係人之預定計畫」、「調閱書面資料之聲請對象與範圍」或「調查或偵查結果之報告」；偵查內容則是指「偵查活動取得之個人與證據資料」，如偵查中之卷宗、筆錄、影音資料、照片、電磁紀錄、文件與物品。
新聞從業人員受偵查不公開原則規制，但並不代表不得製作與偵查中案件相關之新聞，而是除有符合「刑事訴訟法」第245條第3項或「偵查不公開作業辦法」之情形外，新聞從業人員不宜於報導中，公開或揭露任何與「偵查程序」或「偵查內容」相關之資訊。如此一來，若新聞從業人員使用之新聞素材，僅與偵查中案件相關，卻不是偵查機關之偵查活動與計畫，或偵查活動取得之個人與證據資料，則非偵查不公開原則之規範客體，但新聞從業人員仍應遵守事實查證、公平報導與被害人保護原則，且報導內容不得違反公共秩序與善良風俗。
接著，新聞從業人員應確保，新聞報導涉及偵查中案件，如有屬於偵查程序或偵查內容之部分，均依「偵查不公開作業辦法」之規定，屬於得公開或揭露。但新聞從業人員採訪或搜集之具體素材與資料，是否屬於不得公開或揭露之偵查程序或內容，或是否為「偵查不公開作業辦法」第8條第1項各款「得適度公開或揭露」之特殊例外情形，其認定權限均屬於偵查機關，新聞從業人員並不易辨認。因此，為避免雙方認知不一，致使新聞從業人員使用之素材違反偵查不公開原則，新聞報導如果涉及偵查中案件，尤其與「偵查機關之偵查活動或計畫」、「偵查活動取得之訴訟關係人資料」或「偵查活動取得之證據資料」相關部分，新聞報導提及之內容，不應逾越偵查機關依「偵查不公開作業辦法」第10條第1項至第3項規定，由其指定之新聞發言人公開、揭露或發布之資訊範圍。
再來，新聞從業人員應遵守媒體自律規範之相關指引。媒體自律規範對於新聞報導涉及偵查中案件，應如何遵循偵查不公開原則，有不同設計。「中華民國衛星廣播電視事業商業同業公會新聞自律執行綱要」提及，處理與犯罪事件相關之新聞時，應尊重「偵查不公開原則」，新聞報導應優先使用公權力發言機制釋出之內容13；「財團法人公共電視文化事業基金會節目製播準則」提及，新聞報導應尊重偵查不公開原則，如攸關公共利益並有具體證據之前提，始得報導偵查中案件，但對被害人、嫌疑人與關係人之相關資訊，應評估曝光後造成之預斷與妨害偵查之後果，審慎決定報導程度。縱使檢警公開透露具體案情、公布蒐證錄影帶，或主動暴露嫌疑人或被害人身分，仍有違反偵查不公開原則或洩露偵查秘密之風險，應於公共利益考量下謹慎報導14。
觀諸前揭媒體自律規範，新聞報導涉及偵查中案件，新聞專業之基本共識為應尊重偵查不公開原則，並建議採行下列實際作法：(一)新聞報導符應優先採用偵查機關指定之新聞發言人公開、揭露或公布之資訊；(二)新聞報導內容應有具體證據支撐；(三)新聞報導內容涉及訴訟關係人，應評估妨害偵查之後果，並調整呈現方式；(四)新聞報導素材來自偵查機關，仍應謹慎評估呈現方式。
最後，由於新聞報導呈現偵查中案件之方式多變，應視具體個案情形，始得確認有無違反偵查不公開原則。但新聞從業人員面臨困難案例時，仍應回歸偵查不公開之基本目的，如「維護偵查程序進行與真實發現」、「確保被告日後受法院公平審判」、「防止偵查機關喪失資訊優勢」、「避免被害人損害擴大」、或「保障訴訟關係人之名譽、隱私、安全」，是否因新聞報導公開或揭露與偵查中案件相關之資訊，而有受到侵害之危險性。
若新聞從業人員評估後，認為公開或揭露偵查程序或內容，具有相當重要性，應具體衡量新聞本身之公共利益，並且援引「刑事訴訟法」第245條第3項規定「依法令」、「為維護公共利益」或「保護合法權益」之必要性，是否具備如「監督公權力運作」、「維護人民知的權利」或「防止不當或違法之偵查活動」，如果新聞報導欠缺公共利益，無法達到偵查不公開之豁免事由，且必然損害偵查不公開原則之目的，則新聞從業人員不宜公開或揭露相關資訊。
偵查不公開之目的，如確保偵查資訊優勢、維持後續公平審理，以及保護訴訟關係人之名譽與隱私，具有保障價值。而新聞從業人員報導偵查中案件，則有監督公權力運作、維護人民知的權利，以及防止不當或違法偵查活動之重要使命。新聞自由與偵查不公開原則應如何調和，涉及偵查實務、法律解釋與新聞傳播之跨領域專業，惟新聞自由與偵查不公開都不是絕對之制度目的，而是得經由權衡，逐步劃出兩者之核心內涵與邊界。
本文試圖論證，偵查不公開之規範客體「偵查程序」與「偵查內容」，其性質為「國防以外之秘密」，如新聞從業人員經由採訪，而獲取或知悉偵查秘密，如逾越偵查機關公開、揭露或發布之資訊範圍，原則上不宜做為新聞報導內容。但新聞從業人員已依媒體自律規範處理，且具備「刑事訴訟法」第245條第3項「依法令」、「為維護公共利益」或「保護合法權益」之必要性，則未侵害偵查不公開之基本目的，而應優先尊重新聞自由之價值。
