第15卷第3期
中華民國110年9月出刊

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修正廣電法規 明確法律規範廣電三法中黨政軍條款修正之研析

文|謝宜峯
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壹、黨政軍條款之背景

民主法治國家下之媒體,有國家第四權之美譽,具有社會公器之性質。多數學者認為,健全的媒體能彌補國家三權分立體制下,相互監督制衡之不足;然而,歷史上,許多國家的媒體自由,是經由奮鬥而獲得,特別是需從既得權力者手中奪取,並且面對新掌權者仍須防衛。現代憲法均保障言論自由並禁止言論審查(Zensur),許多國家之憲法也特別明文保障新聞自由(Pressefreiheit)(通常解為包含廣電自由),或者既保障新聞自由也保障廣電自由(Rundfunkfreiheit)1;而言論與新聞自由,前提上建立於不同的市場聲音及意見(marketplace of ideas),只有透過這些不同的聲音和意見,真理才會愈辯愈明,事實的真相才能獲得2

為匡正我國黨政軍壟斷或控制廣電事業之不合理現象,民國92年12月廣播電視法(以下簡稱廣電法)、衛星廣播電視法(以下簡稱衛廣法)及有線廣播電視法(以下簡稱有廣法)即所謂的廣電三法修法時,增訂如「政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資民營廣播或電視事業、系統經營者」、「除依據法律之特別規定,政府、政黨不得捐助成立民營廣播或電視事業、衛星廣播電視事業」、「黨政人員投資、任職,其特別親屬持股等應受限制」等規定(廣電法第5條之1、衛廣法第5條及有廣法第10條參照),即所稱「黨政軍條款」。

然相較自民國92年12月起,對於廣電事業有更為嚴格之管制,立法院於民國88年廢除當時被認為是高度規範平面媒體之出版法,讓新聞出版品等傳統之媒體不受不具正當性之束縛,亦無媒體應盡之法定義務,完全以市場自由競爭機制下之一般法治為依歸。學者認為為何同樣屬於傳播產業卻有不同之規範密度,其最主要之理由,乃釋字第364號解釋所揭示之「電波頻率為有限性之公共資源」,故廣電事業必須受各該特別專法之規範,進而有「黨政軍條款」之要求,核心概念即「公共資源有限性」3。然因為「公共資源有限性」而導致言論表達方式受到限制之問題,另有學者認因網路科技之普遍使用,言論表達方式受到限制之問題應有得到一定程度之緩和4,故未來對於廣電事業之管制密度及手段是否維持現行之模式,不無討論之空間。

貳、實務上之困境

回顧「黨政軍條款」實施以來,確實改變了過去黨政軍把持老三台之現象5,然該條款除作為裁罰之依據,亦為廣電事業合併申請時的消極條件,自民國97年起,出現幾個與該條款相關案件:第一,民國97年中華電信與網路影音公司愛爾達擬合作在MOD進行奧運數位轉播,因交通部持有中華電信股權牴觸規定,中華電信不得不從愛爾達撤資,後來由台達電買下愛爾達股份,始得以順利於中華電信 MOD 播放奧運數位轉播,自此中華電信MOD只能經營純平台業務,無法與有線電視業者公平競爭。第二,為民國98年台灣大哥大併購凱擘有線電視系統,因台灣大哥大母公司富邦金控之部份股份由臺北市政府持有,受國家通訊傳播委員會(以下簡稱本會)駁回,後改由台灣大哥大正副董事長以私人名義成立大富媒體,始無違反條款,而有獲核准併購之機會。第三,民國104年遠傳與摩根士丹利亞洲以迂迴方式入主中嘉集團,因為遠傳電信部份股權被政府四大基金持有,遂採買債不買股方式,認購摩根士丹利亞洲子公司公司債,以避免違反黨政軍條款。

然在審議過程中,本案雖已獲本會105年1月27日以附附款之方式同意此案,惟同年9月經濟部投資審議委員會第1138次會議討論中,該會考量遠傳公司係目前投資架構中的主要出資者(不計入承接現有銀行貸款),且將以債作股,實質控制中嘉集團,此行為似有藉由脫法行為,規避現行有廣法第10條限制之疑義。惟是否違反有廣法第10條之規定,仍應由主管機關重行審查並認定,故將本案函請本會再行審議6。經中嘉集團之股東安博凱基金及摩根士丹利亞洲考量市場競爭與各種因素後決議撤件,故以結論而言,本案遠傳仍未完成併購中嘉之目標。此外,民國105年台灣數位光訊科技擬與荷蘭商合作,間接取得東森電視65%股權,遂向本會申請許可,審理期間發生某縣議員及某黨特意各購買台灣數位光訊科技股票1張,並向本會檢舉,利用黨政軍條款,企圖阻擾併購交易之進行,並使台灣數位光訊科技遭本會裁罰,雖然裁罰後來經行政院訴願決定撤銷,但該併購案最後仍未能成7

除上述合併申請之情形外,該條款也有通案性的問題,如限制投資阻礙產業發展、違反比例原則、法律明確性原則及客觀上不可預期性及裁罰對象合理性等困境,本文整理重點如下:

一、凡有間接投資之關係即屬違反規定

以案例分析之,如最上層的甲其性質為政府、政黨,投資其事業乙,乙又持有非屬其下層事業丙之股份,此時丙認為某一廣電事業丁,因有較佳之經營績效,而純以獲利考量為投資時,甲因為丙之投資,就構成對於丁之間接投資,且不論丙投資丁之行為是否先於乙投資丙之行為,舉凡任一時點能建立起甲間接投資丁之連結,均屬廣電三法所不許。

藉由上述案例可知,「黨政軍條款」的立法,屬高度嚴格之管制,僅以最上層之政府政黨與任一廣電事業是否有間接投資關係為必要,至於,有無因投資對於言論自由產生危害、二者間存有幾層投資關係、各層所投資比例為何、最上層之事業單位與廣電事業之關係為何、投資之目的為何或有無實質控制力等,均在所不論。

綜上,「黨政軍條款」之立法模式,是以「有無該結果」作為認定是否控制廣電事業之標準。亦即,一但甲經過數層或數十層之關係而持有媒體事業之股份,無論股數之多寡,縱使只有一股,也將被認定為黨政軍具有控制廣電事業行為之可能。

然而,若從黨政軍退出媒體運動的歷史脈絡來觀察,整體社會所關心或所在乎的是,並不是具黨政軍身分的事業不能藉由投資廣電事業以獲利,而是希望該事業單位不要介入廣電事業的運作,尤其在於言論自由的部分,以期許廣電事業的運作能夠真正落實第四權監督政府之功能。故若具黨政軍身分的事業與媒體事業中間的間接投資相隔甚遠,或僅持極為少數的股份,對廣電事業能產生多少的影響力,是有疑問的。此與直接或大比例持有廣電事業之情形,若無區別的標準,逕認定其對媒體事業具有控制之可能,容有商榷之空間8

二、廣電事業受間接投資有無責任之認定

前述討論聚焦有無投資關係之認定,而此部分則是關注認定投資關係成立後,所欲處罰之對象。實務見解認為,釋字第687號、釋字第775號解釋雖就刑罰法律確立「無責任即無處罰」之憲法原則,惟審諸刑罰係以國家刑罰權之行使,處罰人民違反刑法上之禁止或誡命規範,與行政罰係處罰人民過去違反行政法上義務之行為相類似,且目前通說認為刑罰與行政罰僅具有量之區別,並無質之差異,故上開無責任即無處罰之憲法原則,於行政罰亦應有所適用。學說亦認為有責性原則,於適用行政罰時,亦屬不容忽視之重要原則,故本此原則,當一個人必須能對其行為負責時,才得加以非難,處以行政罰9。而有責性原則又可以區分為責任條件及責任能力二部分,就責任條件部分,行政罰法第7條第1項定有明文,違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者,不予處罰。然關於行政罰之故意、過失主觀責任條件,行政罰法並無相關定義性規範,亦無類似民法抽象輕過失及具體輕過失之規定(民法第220條、第223條參照),依前述刑罰與行政罰並無本質上差異之觀點,則就行政罰之故意、過失定義,解釋上自可準用刑法第13條、第14條之規定10。易言之,故意係指「行為人對於違反行政法上義務之構成要件事實,明知並有意使其發生」或「行為人對於構成要件事實,預見其發生而其發生並不違背其本意」,過失則指「按其情節應注意,並能注意,而不注意」或「行為人對於違反行政法上義務之構成要件事實,雖預見其能發生而確信其不發生」11

再以前述案例為說明,如丙公司先投資丁時,乙尚未買進丙公司股票,此時甲並未間接持有丁公司之股票,丁縱為一般謹慎有理智之業者,亦無從有可能預見,甲因間接持有丙公司股票而輾轉投資丁,自難認丁主觀上有何違反行政法上義務之故意或過失。且依據證券交易法第150條規定,「上市有價證券之買賣,應於證券交易所開設之有價證券集中交易市場為之。但左列各款不在此限:一、政府所發行債券之買賣。二、基於法律規定所生之效力,不能經由有價證券集中交易市場之買賣而取得或喪失證券所有權者。三、私人間之直接讓受,其數量不超過該證券一個成交單位;前後兩次之讓受行為,相隔不少於三個月者。四、其他符合主管機關所定事項者。」可知有價證券之買賣,除證券交易法第150條各款但書情形外,應於證券交易所開設之有價證券集中交易市場為之,且買賣者之資格,除在會員制證券交易所限於會員,在公司制證券交易所限於訂有使用有價證券集中交易市場契約之證券自營商或證券經紀商外,並無任何其他限制(證券交易法第151條參照),如買賣一方不履行交付義務時,證券交易所尚應指定其他會員或證券經紀商或證券自營商代為交付(證券交易法第153條前段參照)。足見即使是遭甲直接在公開交易市場購入股票之丁,亦無任何防止或拒絕甲直接投資之可能,遑論係受甲輾轉間接投資之丁12

縱認丁於乙購入丙公司股票後,即負有阻止丙公司繼續投資丁之義務,然丁無從知悉或審查間接持有丙公司股份之投資人身分,且丁亦不得拒絕丙公司購買丁股票,業如前述,實務見解認為,丁就乙購入丙公司股票而使甲間接投資丁一事,並無任何可歸責性,依首揭「無責任即無處罰」之憲法原則,應不得對丁裁罰13

退萬步言,縱丁事後已能知悉投資人身分,且於收受主管機關之處分後,發函通知乙及甲,以詢問甲於特定日前就持有之乙公司股份有無釋股計畫並是否有完成釋股之可能,然甲如仍以「持有乙公司股票,係以投資獲利為導向,並無經營廣電媒體之主觀意願,且於特定日前並未編列處分乙公司股票相關預算,無釋出該公司股份之計畫」回復,則丁在甲不願釋出對乙公司持股之情況下,亦無法憑一己之力有效排除此一受間接投資之結果。

三、課責對象為廣電事業而非投資者

「黨政軍條款」對於政府與政黨等直接間接投資廣電事業時,非以投資行為人而以廣電事業作為處罰對象,以及以違反「黨政軍條款」作為廣電事業申請經營不予許可之理由,而這也是「黨政軍條款」最具爭議處之一。有學者認為,立法時由黨團協商以政治方式決定條文之內容,沒有載明立法理由,對於事後之解釋,會有難以理解立法真意之狀況,更增法解釋上之困難14。以最高行政法院101年度判字第981號判決之永佳樂遭裁罰案為例,臺北市政府因台北銀行與富邦銀行合併而持有富邦金控公司股份,當富邦金控持有台灣大哥大公司股票,而台灣大哥大再輾轉多層次轉投資於永佳樂有線電視,以致形成違反黨政軍條款。受處罰之業者即主張「有線廣播電視法第19條第4項要求政府、政黨、其捐助成立之財團法人及其受託人不得直接、間接投資有線電視系統之經營,旨在要求黨政軍退出媒體,以維新聞自由,核諸司法院釋字第275號解釋及行政罰法第7條第1項規定,應以違反禁止規定之黨政軍為處罰對象,方為適法。然前揭條文所規範之行為人為黨政軍,卻以有線廣播電視業者為處罰對象,顯屬謬誤,蓋原告為被投資之對象,無從禁止黨政軍經由股權自由交易而直接或間接持有其股份,尤其當其股東為上市、上櫃之股份有限公司時,任何人皆可於交易市場自由進行股票買賣,因而直接或間接持有原告之股份,原告無從管控。況原告並非違法投資之行為人,依法並無不得被黨政軍投資之不作為義務存在,被告以原告作為處罰對象,實無法達成行政罰係為維持行政上之秩序,促進國家行政目的之規範意旨。15」提出處罰對象存有不合理之現象。

就此,二審認為「原審係依有線廣播電視法部分條文修正草案,說明有線廣播電視法之中央主管機關即上訴人及其上級機關行政院均認為有線廣播電視法第19條第4項規定,除有違規投資者為政黨、政府機關(),被處罰者卻為系統經營者,造成歸責對象之不合理外,且在政黨、政府機關()經由多層次間接投資系統經營者之情形,發生投資者投資時不知違反規定,系統經營者亦不知被間接投資而違反規定之不合理現象。據此而認系統經營者欠缺可歸責性及可非難性。但此並不影響系統經營業者與負有行政法上義務之人有故意共同實施違反行政法上義務之行為,或依行政罰法第15條至第17條應予併同處罰之情形,亦受有線廣播電視法第68條第1項第2款規定規範,系統經營業者仍得為該條款之處罰對象及為該條款暨同法第24條規範之主體。」亦肯認如投資者投資時不知違反規定,系統經營者亦不知被間接投資而生違反規定之情形時,即可能有欠缺可歸責性及可非難性,及歸責對象不合理之狀況發生。

參、修正方向

廣電三法增修之「黨政軍條款」,其「維護新聞自由與民主健全發展,並排除政府、政黨以任何形式介入廣電事業的經營」之立法目的與正當性仍在,但容有調整空間,為解決上述之困境,本會已於民國99年2月提出修正草案,然因未能於立法院第7屆第8會期完成審議,依屆期不連續規定,全案退回行政院。後於民國101年3月重行函請立法院審議,然因各黨團意見分歧,協商未果,故民國105年1月通過之現行廣電三法,部分爭議性之條文未有處理,分別為「無線台必載」、「放寬黨政軍條款限制」及「分組付費」議題。

參照本會第895次委員會議審議通過之《傳播政策白皮書》,未來仍將以五大方向、全面性調整「黨政軍條款」之規範模式為規劃,以利視聽傳播產業之正常化經營,簡述如下16

一、限制政府、其捐助成立之財團法人及其受託人經營媒體

為維護媒體中立,除去現行規定之不合理情形,禁止政府、其捐助成立之財團法人及其受託人經營廣電事業。

二、政府投資部分回歸預算法之規定

預算法第25條已規定:「政府不得於預算所定外,動用公款、處分公有財物或為投資之行為」,因此將刪除現行法關於禁止政府投資廣電事業之規定。

三、廣電三法規範違反時之改正義務

因政黨法第23條已規定,「政黨不得經營或投資營利事業,並不得從事第19條第4款規定以外之營利行為」即政黨不得經營或投資廣電事業已於政黨法有所規範,進而相關調查及裁處之內容,廣電三法毋須重複規定,僅需規定違反時有何其他監管之手段,如主管機關得命媒體解除其負責人職務,及得限制投資股份表決權之行使等規定。

四、明確定義政黨黨務人員、政務人員及選任公職人員

法律保留原則除要求限制人民自由權利必須有法律根據外,也要求該法律具備明確性原則,俾使人民對於其行為所產生之負擔、所應負責之制裁責任或其他不利益後果,均有預測可能性,以維持法律秩序的安定性,避免人民遭受不可預測的損害17。陳大法官新民亦於釋字第702號解釋中提出一部不同意見書,其中關於法律明確性原則,有更詳細的說明:「按法律明確性之要求乃是基於法安定性之原則,使得法律受規範者能夠事先預知到其法律上的權利與義務(可預見性),從而預測到其行為後果(可預測性)。將法律明確性提升到法治國原則的層次,不論是法律條文本身的『規範明確性』,或是授權給行政機關的『授權明確性』,都必須滿足此一明確性之要求。透過這兩種條文的明確性要求,讓受規範人民依據法律的語意,即可理解自己將來為任何行為,將會承擔何種法律責任,也符合法治國信賴保護之原則。」

「黨政軍條款」對於政黨黨務人員、政務人員及選任公職人員,課有一不行為之義務,屬對於人民財產權(投資)、工作權(擔任職務)之干涉,也是以特定身分之有無,作為差別待遇之區分標準,亦涉及平等原則之討論。為使受規範對象,可從法律條文中明確地理解自己將來為任何行為,將會承擔何種法律責任,將原得以細則規定之事項,修正為法律位階明確規定之事項,以落實法律保留原則、法律明確性原則之意旨,概念上,修法方向更符合法治國信賴保護之原則。

五、修正歸責對象,以使責任與處罰相符

過去因廣電三法之規定,有違規投資者與被處罰者不一致之現象,實務及學說多認為此不一致之現象不合理,此情形更使主管機關所為之相關裁罰,均遭行政院法規會或行政法院以有欠缺可歸責性及可非難性而撤銷。參照前揭方向修正後,歸責對象不一致而產生不合理之情形,應可獲得解決。

肆、結論

本會以五大方向、朝全面性調整「黨政軍條款」規範模式之規劃策略,雖然在《傳播政策綠皮書》諮詢階段所收悉的意見中,也有少部分之建議採「完全撤廢」者,惟公眾大多肯認其存在意義與價值,僅需隨實務現況,正視所造成之弊病調修規範模式或適度鬆綁18,故對於本會五大方向的規劃策略,整體上應採正面的態度。

為維護法治國原則與傳播自由,修正「黨政軍條款」規範僅是維護新聞自由、廣電自由的第一步;至於如何因應後資本主義數位匯流的時代,使各類媒體均具有健全的功能,以完整地彌補國家三權分立體制下,相互監督制衡之不足,發揮為民喉舌,監督政府和滿足民眾需求等功能,仍有待更多的討論以匯集共識。

(作者為法律事務處專員)

  1. 1Wolfgang Hoffmann-Riem著、許春鎮譯,廣電獨立作為管制任務―德國法制( The Independence of the Broadcast as a Regulatory Task in Germany ),中原財經法學,第29期,2012年12月,頁2。
  2. 2張啟騰,廣電媒體所有權規範之研究,世新大學傳播研究所碩士論文,2004年,頁22。
  3. 3張永明,簡論廣電三法之黨政軍條款,台灣法學雜誌,第294期,2016年4月,頁115-119。
  4. 4陳耀祥,全球化時代之國際人權保障―以網路言論自由為例,台灣國際法季刊,9卷4期,2012年12月,頁157。
  5. 5張永明,黨政退出廣電媒體條款之再檢視,教育法學評論,第6期,2020年11月,頁1-2。
  6. 6經濟部投資審議委員會第1138次委員會議新聞稿,網址:https://www.moeaic.gov.tw/news.view?do=data&id=1108&lang=ch&type=new_ann( 最後瀏覽日:2021年7月12日)。
  7. 7張永明,黨政退出廣電媒體條款之再檢視,教育法學評論,第6期,2020年11月,頁8-9。
  8. 8莊春發,論以市場結構為基礎規範黨政軍退出媒體的適當性,中華傳播學會2011年會論文,2011年7月,頁10-11,網址:http://ccstaiwan.org/paperdetail.asp?HP_ID=1324( 最後瀏覽日:2021年6月30日)。
  9. 9洪家殷,行政罰,翁岳生編,行政法,2020年7月四版,頁798-799。
  10. 10陳敏,行政法總論,2003年9月八版,頁755-756。
  11. 11臺灣臺北地方法院107年度簡字第262號判決。
  12. 12同前註。
  13. 13同前註。
  14. 14張永明,黨政退出廣電媒體條款之再檢視,教育法學評論,第6期,2020年11月,頁12。
  15. 15臺北高等行政法院101年度訴字第433號判決。
  16. 16國家通訊傳播委員會,傳播政策白皮書,2020年2月,頁106-108。
  17. 17陳清秀,依法行政與法律的適用,翁岳生編,行政法,2020年7月四版,頁798-799。
  18. 18國家通訊傳播委員會,傳播政策白皮書,2020年2月,頁106。
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