第15卷第3期
中華民國110年9月出刊

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有效解決紛爭 保障訂戶權益有線電視授權條件費用爭端解決機制之調整

文|李獻德
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一、前言

我國有線電視產業於1980年代出現,一路蓬勃發展。近幾年雖受網路影音發展影響,收視戶減少,但仍為民眾收視節目及廣告等視聽內容之主要來源。因此有關維持頻道正常播送,減少甚至避免發生斷訊情事,攸關訂戶即台灣大多數民眾權益,不宜僅因提供頻道內容之頻道供應事業及提供有線電視服務之系統經營者雙方未能合意,即任意斷訊。於雙方協議不成時,行政權應予以適度介入,力謀雙方達成協議,必要時以暫訂授權條件費用之方式,供雙方當事人做為訂定契約之依據,以維持頻道播送不致斷訊。而此涉及人民權利及義務,基於法律保留原則,應於相關法律明定其標的、程序之開始、進行及終結、專業人士之參與、作成費用決定之過程及拒絕依決定後之費用訂約之法律效果等。

二、現行有線廣播電視法處理有線電視授權條件費用爭議之相關規範

現行有線廣播電視法(以下簡稱有廣法)第55條規定:「系統經營者與頻道供應事業間有關頻道播送、授權條件及訂戶數認定之爭議,或系統經營者間之爭議,得向中央主管機關申請調處;調處不成時,得依法提起民事訴訟。」按目前訂戶收視之節目或廣告,由頻道供應事業與供公眾收視聽之播送平臺訂定授權契約,傳送至播送平臺,再由播送平臺與訂戶訂定契約,訂戶支付費用後始得收視。各播送平臺中訂戶數最多者為有線廣播電視系統經營者(以下簡稱系統經營者)。截至109年第4季為止,全國共有64家系統經營者,訂戶數為4,867,591戶,普及率達54.49%1。故系統經營者與頻道供應事業間有關頻道播送、授權條件及訂戶數認定之爭議,或系統經營者間之爭議,不僅影響系統經營者與頻道供應事業間或系統經營者間收益之分配,亦影響訂戶得收視頻道之範圍及期間。

有鑒於此,有廣法第55條明定有關上開爭議,當事人得向國家通訊傳播委員會(以下簡稱本會)申請調處,使當事人於提起民事訴訟前,有一解決紛爭之機制,於調處成立時,當事人自應依調處結果辦理;調處不成立時,再依民事訴訟程序解決當事人間之爭議。

三、109年增訂仲裁制度之有廣法部分條文修正草案(下稱109年修正草案)

  1. (一)、有鑒於系統經營者與頻道供應事業間有關授權條件費用之爭議,具高度專業性且內容繁瑣,為維護訂戶收視權益及有線電視上下游產業之健全發展,本會參酌加拿大廣電傳輸規則(Broadcasting Distribution Regulations SOR/97-555 )第12點爭端解決程序(Dispute Resolution )之仲裁規定及我國勞資爭議處理法有關強制仲裁之規定,增訂訴訟外爭端處理機制。
  2. (二)、修正重點如下
    1. 增訂系統經營者與頻道代理商間有關頻道播送、授權條件及訂戶數認定之爭議,得申請調處;另增訂有關授權條件費用之爭議於調處不成時,當事人另得向中央主管機關申請交付仲裁,或中央主管機關認情節重大時得依職權交付仲裁。(修正條文第55條)
    2. 增訂仲裁委員與主任仲裁委員之選定或指定,並授權中央主管機關訂定仲裁委員之遴聘與解聘、資格條件、選定與解除、遵行規範、仲裁與調查程序、仲裁費用及其他應遵行事項之辦法。(修正條文第55條之1 )
    3. 主管機關應於一定期間內組成仲裁委員會,並召開仲裁會議、仲裁委員會作成仲裁判斷書之期間及逾期未作成仲裁判斷書之效果。(修正條文第55條之2 )
    4. 作成仲裁判斷之方式及仲裁程序因雙方當事人達成和解即告終結。(修正條文第55條之3 )
    5. 仲裁判斷之效力。(修正條文第55條之4 )
調處程序流程說明
圖1調處程序流程說明2
仲裁程序流程說明
圖2仲裁程序流程說明3
  1. (三)、內容研析
    1. 109年修正草案係參考、援引「勞資爭議處理法」之強制仲裁規定,另訂仲裁相關規定,此新設之訴訟外爭端處理機制與勞資爭議處理法之仲裁規定相較,其內容過於簡略,對當事人程序保障顯有不足,難謂符合正當法律程序原則。
    2. 強制仲裁規定之缺失:
      1. (1)按系統經營者與頻道供應事業間之授權條件費用,為人民私法上之法律關係,基於契約自由原則,應由雙方當事人訂定契約,依其合意決定金額。於未能達成合意時,除終止授權外,亦得依當事人一方之單獨行為或經雙方之合意,循相關行政作用法明定之爭端解決機制或民事訴訟程序解決紛爭。而109年修正草案規定之「強制仲裁」制度,即第55條第4項規定:「……中央主管機關認有損害訂戶權益、影響市場公平競爭或公共利益情節重大時,得依職權交付仲裁,並通知雙方當事人。」,於授權條件費用未能達成合意時,行政機關如認有公益上之理由,得不問雙方當事人意思為何,依職權介入當事人間私權紛爭,作成仲裁判斷,逕自決定授權條件費用並強制雙方當事人遵行,違反契約自由原則,並使當事人無從自主選擇紛爭解決機制。
      2. (2)「強制仲裁」之事由為不確定法律概念。參酌司法院釋字第432號、第594號及第768號解釋,如法律規定之意義,自法條文義及立法目的與法體系整體關聯性觀點觀察非難以理解,且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象,為受規範者所得預見,並可經由司法審查加以認定及判斷者,即無違反法律明確性原則。而「強制仲裁」之事由,即有損害訂戶權益,影響市場公平競爭或公共利益情節重大時,是否符合上開司法院解釋之「明確三要件4 」,亦即「可否理解、可否預見、可否審查」三項要素5,似尚有檢討空間,有關「強制仲裁」事由應更加具體明確。
    3. 就仲裁委員會所作成之仲裁判斷,依109年修正草案第55條之4規定:「仲裁委員會所作成之仲裁判斷,於當事人間,與法院之確定判決有同一效力。」,雙方當事人均不得再為爭訟,卻未能就不得爭訟規定符合憲法第23條之公益原則及比例原則之理由詳細說明,嚴重影響人民訴訟權之保障。

四、電信管理法相關爭端解決機制之內容及納入有廣法規範之研析

  1. (一)、裁決程序
    1. 事由
      市場顯著地位者於其他電信事業提出或修改互連、接取網路元件或相關電信基礎設施利用要求,而不能達成協議者。(第31條第3項)
    2. 主要程序
      1. (1)任一方檢具申請書及相關佐證文件向本會申請裁決,並應將申請書副本送達他方當事人。(市場顯著地位者互連管理辦法第17條第1項)
      2. (2)本會得限期命各方當事人提出書面說明、限期提供相關資料或通知到場陳述意見,並就事件有關事實為必要之調查。並得邀請學者、專家及與裁決事項有關之其他行政機關、相關單位或人員列席裁決會議,陳述事實或提供意見。(市場顯著地位者互連管理辦法第19條)
      3. (3)本會應於收到裁決申請書之日起3個月內作成裁決書。(市場顯著地位者互連管理辦法第20條第1項)
    3. 法律效果
      1. (1)市場顯著地位者應依裁決結果辦理。(第31條第3項)
      2. (2)市場顯著地位者未依裁決結果辦理,本會對其處新臺幣100萬元以上1000萬元以下罰鍰,並通知限期改正;屆期未改正者,得按次處罰或廢止其登記。(第73條第1項第3款)
    4. 救濟
      裁決為本會所為之行政處分,當事人得向行政法院提起行政訴訟。(行政訴訟法第4條第1項)
  2. (二)、內容研析
    1. 市場顯著地位者與其他電信事業間之網路互連、接取網路元件或相關電信基礎設施利用等,對消費者權益影響重大,於其他電信事業提出或修改之要求時,雙方當事人應於一定期間內達成協議;不能達成協議時,本會為保障消費者權益,有進行裁決之必要。
    2. 網路互連、接取網路元件或相關電信基礎設施利用等裁決事項具有高度專業性,為使裁決程序更加周延,並兼顧消費者及電信事業之權益,自得命各方當事人提出書面說明、提供相關資料、到場陳述意見,並邀請學者、專家或相關人員列席裁決會議。
    3. 本會作成之裁決結果具有強制力,市場顯著地位者有依裁決結果辦理之義務,未依裁決結果辦理者,應處以行政罰,以促使市場顯著地位者儘速與相對人之電信事業達成協議。

五、解決方向-兼顧爭議當事人及訂戶之權益保障

  1. (一)、裁決應依當事人之申請為之。而行政機關依職權交付裁決,此種強制仲裁違反契約自由原則,並使當事人無從自主選擇紛爭解決機制,已如三()2. (1 )所述。如欲採用此立法例,應敘明具相當之公益上理由。
  2. (二)、對於裁決應賦予其一定之效力,如電信管理法第73條第1項第3款規定之立法例,對於未依裁決結果辦理者,處以行政罰,使受處分人有依裁決結果辦理之作為義務。受處分人如認裁決損害其權利或法律上利益,亦得依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟,亦不致侵害其依憲法第16條規定所保障之訴訟權。此種立法例亦頗值參考。

六、110年5月增訂裁決制度之有廣法部分條文修正草案(本草案係於110年5月11日公聽會上所提供,以聽取各界意見,尚非本會送行政院審查版本)6

  1. (一)、109年修正草案之內容有若干值得檢討之處已如三()所述,本會於110年重新擬具增訂裁決制度之有廣法部分條文修正草案(下稱110年修正草案)
  2. (二)、修正重點如下
    1. 明定頻道代理商之定義。(修正條文第2條)
    2. 增訂授權條件費用之爭議於調處不成時得申請裁決及調處或裁決期間不得任意斷訊規定。(修正條文第55條)
    3. 增訂調處會組成及調處程序。(修正條文第55條之1)
    4. 增訂裁決諮詢會組成、委員人數及決議比例。(修正條文第55條之2 )
    5. 增訂裁決程序相對人應提出之資料、申請人及相對人應依裁決決定辦理之義務及中央主管機關得終止裁決程序之情形。(修正條文第55條之3 )
    6. 增訂違反不得斷訊義務之罰則。(修正條文第66條之1)
    7. 增訂未依裁決決定辦理之罰則。(修正條文第66條之2)
  3. (三)、內容研析
    1. 110年修正草案第55條第2項規定:「……有關頻道授權條件費用爭議,調處不成時,當事人一方得於調處不成之日起三十日內向中央主管機關申請裁決。」,於當事人調處不成時,其中一方得申請裁決,且無強制裁決之規定,尊重當事人契約自由原則及自主選擇紛爭解決機制之權利。
    2. 110年修正草案第55條之2第1項規定:「中央主管機關為辦理裁決事件,得成立裁決諮詢會。」,同條第2項規定:「裁決諮詢會置委員五至七人,並依下列方式組成:一、中央主管機關代表二至三人。二、傳播、法律、財經或消費者保護之專家學者代表三至四人。」,同條第5項規定:「裁決諮詢會應有三分之二以上委員出席,經出席委員二分之一以上同意,作成裁決諮詢意見後,送中央主管機關作成裁決決定。」。按授權條件費用有其高度專業性,為求裁決程序之周延,明定成立裁決諮詢會,成員除本會代表外,並有半數以上為專家學者代表,以納入專業意見,並明定出席人數應有全體委員三分之二以上,以求慎重。而裁決諮詢會作成意見之性質係提供諮詢,故應送本會委員會議作成裁決決定。
    3. 110年修正草案第55條之3第2項規定:「裁決諮詢會得參考申請人及相對人提出之授權條件費用作成裁決諮詢意見,申請人及相對人應依中央主管機關之裁決決定辦理。」。按裁決諮詢會作成裁決諮詢意見,自應參考申請人及相對人雙方有關授權條件費用之主張,如此可瞭解雙方當事人爭議之所在,進而作成儘量能讓雙方當事人接受之授權條件費用,並明定申請人及相對人應依裁決決定辦理,以落實裁決之效力。
    4. 110年修正草案第66條之2規定:「系統經營者、頻道供應事業或頻道代理商違反第五十五條之三第二項規定,未依裁決決定辦理者,中央主管機關應通知限期改正;屆期不改正者,處新臺幣十萬元以上二百萬元以下罰鍰,並得按次處罰。」,本條規定即強制系統經營者、頻道供應事業或頻道代理商負有依裁決結果辦理之義務,違反者應處以行政罰,以促使裁決之申請人及相對人儘速依裁決決定所定之授權條件費用締結授權契約。又本會所為之裁決決定為行政程序法第92條第1項規定之行政處分,當事人之一方或雙方如認為損害其權利或法律上利益者,自得提起行政訴訟,110年修正草案不再採「與法院之確定判決有同一效力」之立法例,以保障人民之訴訟權。

七、結語

  1. (一)、按有關頻道授權條件費用,基於契約自由原則,應由當事人自主決定,惟其決定結果,將影響第三人即訂戶之收視權益。為維護社會公益,系統經營者與頻道供應事業間之私法自治原則應有所限制,行政權應適度介入,盡力尋求雙方當事人之合意,避免頻道停止播送,造成訂戶權益受有損害。
  2. (二)、而行政機關為尋求系統經營者與頻道供應事業間合意之調處方式,其功效有限,於一方或雙方堅拒調處時,仍會發生頻道停止播送之風險,故應賦予行政機關更有效之處理方式,例如仲裁或裁決等,於調處不成時,由行政機關於一定條件下,暫定授權條件費用,雙方當事人依該費用訂定頻道授權契約,不僅可有效解決雙方當事人爭議,亦可確保訂戶權益。而就有關如何確定授權條件費用,行政機關自宜引進外部專家學者之意見予以作成,以求公正客觀,並提升決定之品質。另為保障人民之訴訟權,應認行政機關對於授權條件費用所為之仲裁或裁決,當事人如有不服,仍得提起訴訟,由司法機關為終局判決。
  3. (三)、有關頻道授權條件費用爭議,涉及訂戶權益,行政機關自應有積極作為,惟應在確保眾多訂戶權益之公益及尊重系統經營者與頻道供應事業契約自由之私益間,力求二者之平衡,不宜過度偏重其中之一。且應在決定費用之前,先藉由調處尋求雙方之合意;於決定費用之後,並應容許不服之當事人得提起訴訟救濟,如此始能保護訂戶不致遭受頻道斷訊之風險,且可使系統經營者與頻道供應事業支付及收取合理授權費用,而共創三贏的局面。

(作者為法律事務處專員)

  1. 1本會網站>業務統計>傳播類>營運概況>有線廣播電視訂戶數(依集團),110年2月8日,網頁:https://www.ncc.gov.tw/chinese/news_detail.aspx?site_content_sn=2989&cate=0&keyword=&is_history=0&pages=0&sn_f=45698,最後檢視日:110年6月9日。
  2. 2本會網站>新聞公告>公告訊息>新聞稿,108年12月11日,「NCC通過有線廣播電視法修正草案,強化有線廣播電視系統經營者與頻道供應事業爭議處理機制」,網頁:https://www.ncc.gov.tw/chinese/files/19121/8_42343_191211_1.pdf,最後檢視日:110年6月15日。
  3. 3同註2,最後檢視日:110年6月15日。
  4. 4參見許宗力,論法律明確性之審查:從司法院大法官相關解釋談起,臺大法學論叢第41卷第4期,2012年12月,1688頁。
  5. 5釋字第767號解釋,詹森林大法官不同意見書,網頁:https://cons.judicial.gov.tw/jcc/zh-tw/jep03/show?expno=767,最後檢視日:110年6月16日。
  6. 6本會網站>新聞公告>公開說明會>公聽會,110年4月30日,「『有線廣播電視法部分條文修正草案』公聽會」,網頁:https://www.ncc.gov.tw/chinese/news_detail.aspx?site_content_sn=4195&cate=0&keyword=&is_history=0&pages=0&sn_f=45992,最後檢視日:110年7月5日。
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