第15卷第3期
中華民國110年9月出刊

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後市場把關 自由流通更享創新電信管制射頻器材監理制度的調整與反思

文|王妤貞
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壹、電信管理法下射頻器材之分級及其管理

一、為何要管制射頻器材之原因

隨著通信技術及產品的蓬勃發展,人們已經能夠輕易地將聲音、影像或數據等資訊,有效率且快速地傳送至世界各地,其中所倚賴者即為無線電頻率及射頻器材。

關於無線電頻率,基於「電波無疆界」之特性,為了避免不同國家所使用之無線電頻率相互發生干擾,國際電信聯合會(International Telecommunication Union, ITU)在各會員國間實施無線電頻率之分配及無線電頻率指配之登記,並且制訂無線電規則(Radio Regulation ),供各國制訂其國內規則參考。我國目前雖非ITU的會員國,但是為了讓我國無線電頻率使用與國際接軌,仍參照各會員國做法,制訂我國使用的無線電頻率分配表並隨時配合修訂。

在完備我國頻率分配之規劃後,緊接著即是射頻器材管理,參考國際先進國家訂定各類射頻器材技術規範,利用技術規範對各項射頻器材之使用頻率及最大輸出功率加以管理,避免其使用無線電頻率產生相互干擾,並期使無線通信之應用發揮最大效益,因此「維持電波秩序」成為國家通訊傳播委員會(以下簡稱本會)管制射頻器材的主要原因。

二、電信管理法下之電信管制射頻器材

在射頻器材的管理上,以往「電信法」對於射頻器材的管制,係將所有具有射頻功能之射頻器材皆納為本會所管制的電信管制射頻器材,並以公告方式排除不受本會管制的射頻器材項目;而「電信管理法」對於射頻器材的管制,則非所有射頻器材皆受本會管制,僅有在電信管理法第65條第2項公告範圍內的射頻器材,本會才加以管制;在評估各種類、項目之射頻器材對於國內電波秩序之影響程度後,將可能產生干擾電波秩序者,公告為本會管制的電信管制射頻器材,必須透過取得審驗合格或專案核准等方式(即所謂「前市場管理」機制),才得以在國內製造、輸入或在市場上販賣,防止後續該等器材之使用發生電波干擾情形;因此,依公告可將射頻器材區分為「電信管制射頻器材」及「非管制射頻器材」;並依公告將規管之電信管制射頻器材分為「第一級電信管制射頻器材」與「第二級電信管制射頻器材」,並明定各級器材所包含之項目,進行分級管理;其中「第二級電信管制射頻器材」公告項目如下:

應經核准之電信管制射頻器材

  1. 一、第一級電信管制射頻器材:(略)
  2. 二、第二級電信管制射頻器材:
    ()無線電信終端設備。()有線電話無線主副機。()天線直徑三公尺以下之固定衛星地球電臺。()行動衛星地球電臺。()個人定位無線電示標(Personal Locator Beacon, PLB)()隨插即用之無線射頻零組件/模組。()低功率射頻器材,但不包括下列器材:
    1.無線射頻辨識器材之被動式電子標籤。2.不具無線通信功能之無線充電器。3.符合低功率射頻器材技術規範之無線遙控器,且最大射頻輸出功率1毫瓦特 (mW)以下之器材。

不同於電信法下公告之「電信管制射頻器材應經許可之項目」,依電信管理法所公告之「應經核准之電信管制射頻器材」已解除最大射頻輸出功率1毫瓦(mW)以下無線遙控器之管制,在於考量無線遙控器已發展數十年,相關技術亦成熟穩定,且其具有短距離、短時間發射之特性,經量測及評估結果造成電波干擾之情況微乎其微,於109年9月16日訂定「應經核准之電信管制射頻器材」時,即將最大射頻輸出功率1mW以下之無線遙控器解除列管,以符合電信管理法第65條射頻器材自由流通使用之原則。

值得注意的是,即使解除管制的射頻器材仍應符合低功率射頻器材技術規範之相關規定,如果後續使用上發生電波干擾情形時,本會仍得透過「後市場管理」機制,將不符合規定之器材責成製造商或進口商應負責下架及回收,並限制或禁止該等器材之使用(電信管理法第67條規定)以確保社會大眾無線通信使用之權益。

貳、違法販賣電信管制射頻器材的處置及預防

一、違法販賣電信管制射頻器材的現況

在資通訊產業快速發展下,射頻器材的種類日趨繁雜,組合應用亦推陳出新,日常生活中隨處可見各式各樣具有射頻功能之電信管制射頻器材的使用,其中具有藍芽連接功能的音響及耳機等低功率射頻器材,已逐漸成為民眾生活中依賴性極高的日常用品。

隨著消費者開始習慣使用及依賴各種電子產品(指具有射頻功能之電信管制射頻器材),市場上對於該類器材的供給也因應消費者的需求而增加,因而出現了市場商機;除實體銷售通路外,伴隨網路購物的逐日興盛,這些較貼近民眾日常生活會使用的電信管制射頻器材,也開始於各大網路購物平台上銷售買賣,例如智慧型手錶、無線耳機及具有藍芽傳輸功能的體重體脂機等皆可見於網路上販售。

賣家(尤其是個人賣場)於網路上販賣低功率射頻器材時,時常疏忽該類器材之相關管制法規,以致網路上經常出現違法販賣電信管制射頻器材之情形。在本會每年處理的檢舉案件中,即以「違法販賣電信管制射頻器材」檢舉案占大宗,且大多發生於網路販賣上,檢舉事由以「販賣未經審驗合格之電信管制射頻器材」及「販賣標示不實審驗合格標籤之電信管制射頻器材」為主。以下將探討網際網路違法販賣電信管制射頻器材之相關議題。

二、違法販賣電信管制射頻器材-法律罰則規定與本會處置方式

在違法販賣電信管制射頻器材案件中,較常出現的類型為「販賣未經審驗合格之電信管制射頻器材」,以下先說明電信法及電信管理法之罰則規定並比較二者之不同,再說明本會對於違法販賣電信管制射頻器材之處理:

(一) 電信法下的罰則規定

如販賣未經審驗合格之電信管制射頻器材發生於「電信法」時期,涉及違反電信法第49條第3項規定,依同法第65條第1項第10款及第2項規定,處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰並得沒入其器材之一部或全部。

(二) 電信管理法下的罰則規定

如販賣未經審驗合格之電信管制射頻器材係發生於「電信管理法」時期,涉及違反電信管理法第66條第1項規定,依同法第81條第1項規定,處警告或新臺幣一萬元以上二十萬元以下罰鍰,並通知限期改正;限期改正而未改正者並得按次處罰。

首先,從上述電信法與電信管理法所適用之罰則規定可以看出,電信管理法除了「罰鍰」的行政罰手段外,並增加「警告」的行政罰手段,給予本會針對個案情節有更多的裁量空間;另外有別於以往電信法將違法「製造」、「輸入」及「販賣」電信管制射頻器材等行為以一個條文來規範(電信法第49條第3項),並適用相同的罰則規定(電信法第65條第1項、第2項),在電信管理法中則將違法「製造」、「輸入」及「販賣」電信管制射頻器材的行為分別規定於該法第65條第2項及第66條第1項,並僅有違法「製造」、「輸入」電信管制射頻器材有沒入之處罰規定(電信管理法第80條第2項),至於違法「販賣」電信管制射頻器材則已無沒入之處罰規定。

另外附帶一提,在電信法中尚有處罰「公開陳列」未經審驗合格之電信管制射頻器材行為(電信法第49條第3項),至於電信管理法則不再對「公開陳列」行為限制;甚至連以往在電信法中「持有」電信管制射頻器材者,皆須事先經本會許可(電信法第49條第1項),而在電信管理法中亦不再對「持有」行為加以管制。

再者,電信管理法對於違法「製造」、「輸入」行為採取較嚴格的管制,例如罰鍰金額(新臺幣十萬元以上一百萬元以下)較違法「販賣」行為之罰鍰金額(新臺幣一萬元以上二十萬元以下)重,且相較於電信法時期(電信法第65條第1項)之罰鍰額度(新臺幣十萬元以上五十萬元以下)也比較高;另電信管理法對於違法「販賣」行為則採取較寬鬆的管制,甚至較電信法時期之管制強度更低,例如販賣未經審驗合格之電信管制射頻器材罰鍰金額電信管理法(新臺幣一萬元以上二十萬元以下)相較於電信法(新臺幣十萬元以上五十萬元以下)罰得輕,並另設計有「警告」之行政罰手段可資運用。

綜上比較可知,電信管理法已明確區別行為人之行為態樣,對於前端的「製造」、「輸入」行為採取嚴格管制,並對於後端的「販賣」行為採取適度放寬管制。

(三) 本會受理違法販賣電信管制射頻器材檢舉案件處理流程

本會受理違法販賣電信管制射頻器材檢舉案件處理流程圖
圖1本會受理違法販賣電信管制射頻器材檢舉案件處理流程圖

由圖1可知,如經本會調查結果屬類別b「商品網頁標示不實審驗合格標籤或符合性聲明標籤資訊」,除涉及違反電信管理法第66條第1項規定,販賣未經審驗合格之電信管制射頻器材外,因尚有「盜用」、「標示不實」之行為,涉及違反刑法第212條偽造特種文書罪或第255條妨害農工商罪,本會於檢舉人提供完整事證後,移送警局以刑事案件處理之。

至於販賣未經審驗合格之電信管制射頻器材,如未有「盜用」、「標示不實」之行為,僅是未標示審驗合格標籤資訊,由圖1可見其將實體店面販賣與網路販賣分別處理,如屬類別c「實體店面販賣未經審驗合格之電信管制射頻器材」,經本會查證結果屬實,則直接依電信管理法(第66條第1項、第81條第1項)規定裁處之。如屬類別a「商品網頁未標示審驗合格標籤或符合性聲明標籤資訊」,則以涉及違反電信管制射頻器材審驗管理辦法第19條第1項規定,依同條第2項規定,由本會通知網站賣家限期改正(於網站上標示器材審驗合格標籤及其型號資訊)並暫時停止其販賣該商品至改正完成為止。

然而,符合上述流程圖類別a之情形,其中可能為「經審驗合格之電信管制射頻器材未標示審驗合格標籤等資訊而販賣」,或為「未經審驗合格之電信管制射頻器材未標示(無法標示)審驗合格標籤等資訊而販賣」,皆以涉及違反電信管制射頻器材審驗管理辦法第19條第1項規定,依同條第2項規定處理,未就可能符合類別a之所有情況加以細分處理,是否合於現行法規規定,實有待商榷;且在法律已有明文規定電信管制射頻器材須經審驗合格始得販賣下,又將違法販賣電信管制射頻器材之行為以發生於實體店面或網路賣場而做不同的處置,如無正當事由,則本會做成之行政處分似有違反平等原則的疑慮。

三、本會的預防政策

為了減少甚至根本解決本會近來受理電信管制射頻器材檢舉案的問題,除了以法律明定電信管制射頻器材須事先經審驗合格,始得販賣外;將已取得審驗證明之電信管制射頻器材相關資訊置於本會建置的型式認證查詢資料庫中提供民眾於網站內查詢及辨識,避免民眾誤買未經審驗合格產品所產生之消費爭議;及函請網路購物平台業者向網站賣家宣導遵守本會相關法規,並確實執行平台下架管理政策;並調整電信管制射頻器材相關法規之適用,以降低器材申請審驗之成本,並增加申請人申請器材審驗之意願等等,為本會採取之預防措施。

參、從違法販賣電信管制射頻器材的處罰案反思對於電信管制射頻器材的管制與解除管制

  1. 一、儘管電信管理法對於電信管制射頻器材之監理採取有別於電信法之規管方式,區分行為人的行為態樣,將違法「製造、輸入」與違法「販賣」分別規定,適用不同的管制強度;且電信管理法第65條第2項公告之「應經核准之電信管制射頻器材」亦解除最大射頻輸出功率1mW以下之無線遙控器管制。然而,本會受理違法販賣電信管制射頻器材之檢舉案並未因此而有減少的跡象,除了對各類檢舉案的違法情態及被檢舉原因做檢討分析,找出管制環節上所產生的問題外,實應積極思考現行法規對於電信管制射頻器材之管制是否有其必要性,以及管制是否合於民眾的日常生活及商業活動實況。
  2. 二、罰則之必要性
    1. (一)、對於違法販賣電信管制射頻器材之檢舉案,如前所述,本會透過責成網站賣家下架未符合規定之器材並暫停販賣,亦透過行政罰(如警告或罰鍰)及刑罰手段加以制裁;然而即使法律已明文規定電信管制射頻器材須經審驗合格始得販賣,並有相應的罰則規定,仍有部分賣家不惜遊走法律邊緣,於網路上販賣未經審驗合格之電信管制射頻器材,且多是以販賣低功率射頻器材(例如無線耳機或音響等具有藍牙連接功能之產品)為主。
    2. (二)、事實上,這些低功率射頻器材(多屬第二級電信管制射頻器材)影響電波秩序之情形相較於第一級電信管制射頻器材(如基地臺、無線電臺等)來得小甚至是微乎其微,是否有必要採取相同強度的管制手段限制該類器材於市場上流通?值得思考。尤其是電波秩序既不可能因(少數或眾多)消費者使用例如藍芽耳機或音響等低功率射頻器材而遭受破壞下,消費者貨比三家的消費習慣也不可能有所改變,眾多販賣電信管制射頻器材之實體店家或網站賣家,也必須面對隨時有人出於不同動機檢舉的營業風險,管制該等器材是否符合比例原則?是否確實助於本會維持電波秩序之目的?以及本會為了查處大量檢舉案件須付出的行政成本是否值得?又發揮何等功效?都將成為本會持續檢討是否調整管制的重要因素。
    3. (三)、罰則並非國家機關為保障公共利益唯一且最有效率的手段,然而在國家機關決定採取罰則手段以維護公共利益時,必須確保所採取的手段能夠合於民眾的日常生活及商業活動實況,才得以落實憲法課予國家機關限制人民自由權利應遵守之比例原則。
  3. 三、電信管制射頻器材管制VS解除管制的取捨
    1. (一)、本會雖於109年9月16日依電信管理法第65條第2項授權公告「應經核准之電信管制射頻器材」項目,鬆綁最大射頻輸出功率1mW以下之無線遙控器管制。惟於該公告尚在草案階段時,本會曾經考量亦適度鬆綁最大射頻輸出功率10mW以下之藍牙(Bluetooth)、Zigbee、近場通訊(NFC)等低功率射頻器材。(公告草案如下)

      應經核准之電信管制射頻器材草案

      1. 一、第一級電信管制射頻器材:(略)
      2. 二、第二級電信管制射頻器材:
        ()無線電信終端設備。()有線電話無線主副機。()天線直徑三公尺以下之固定衛星地球電臺。()行動衛星地球電臺。()個人定位無線電示標(Personal LocatorBeacon, PLB)()隨插即用之無線射頻零組件/模組。()低功率射頻器材,但不包括下列器材:
        1.無線射頻辨識器材之被動式電子標籤。2.不具無線通信功能之無線充電器。3.符合低功率射頻器材技術規範工作頻段為2.4吉赫茲(GHz )之藍牙(Bluetooth )、Zigbee技術,或工作頻段為13.56百萬赫茲(MHz )之近場通訊(Near Field Communication, NFC)技術,且最大射頻輸出功率10毫瓦特(mW )以下之器材。4.符合低功率射頻器材技術規範之無線遙控器,且最大射頻輸出功率1毫瓦特(mW)以下之器材。

      有鑒於外界對開放10mW以下之低功率射頻器材仍有疑慮,例如考量目前其他先進國家尚未解除該等器材之管制,解除管制該等器材是否將產生資安風險等等;因此暫行不予解除管制,而僅鬆綁最大射頻輸出功率1mW以下之無線遙控器管制。

    2. (二)、然而隨著5G世代來臨而興起之物聯網產業及各種智慧應用,能夠期待未來將出現種類繁多的複合性電信管制射頻器材。相較之下,因藍牙、NFC等無線傳輸技術已發展許久,亦具有短距離傳輸及發射功率低的特性,且操作於免執照頻段,將該類器材解除管制勢必成為未來的趨勢;除可減輕業者進口該等器材之成本外,亦可促進國內產業發展,有利於器材之創新應用,更趨符合電信管理法第65條射頻器材自由流通使用之原則,甚至使得本會受理電信管制射頻器材之檢舉案得因該類器材解除管制而減少。
    3. (三)、許多電信管制射頻器材(多為低功率射頻器材)已成為民生物品,與民眾的生活息息相關,可以預見未來物聯網的時代將有更多形形色色的低功率射頻器材上市,並被廣泛使用於日常生活當中,是否有必要繼續維持現有的管制,為本會應及早思考的問題。舉例來說,日本鑑於極低功率無線設備(ELP)應用日漸廣泛且功率極低不易造成干擾,因此有條件開放ELP設備如符合規範允許值者,得免驗免照販售使用。
      後續再透過後市場管理機制,由官方機構於市場上抽驗這些無須事前經過審驗的射頻器材,如經抽驗結果有未符合規範允許值者,販賣商將負有行政責任甚至刑事責任。國內雖無類似日本開放「極低功率無線設備」使用機制,本會或可借鏡日本或是其他先進國家對於射頻器材的管制方式與經驗,持續檢討國內對於電信管制射頻器材之監理,以期加速產品上市帶動本國產業之發展。

肆、結語

觀察本會受理違法販賣電信管制射頻器材檢舉案,被檢舉之器材多以低功率射頻器材為主,且多為本會前曾於109年6月17日預告「應經核准之電信管制射頻器材」草案時,原擬解除列管之最大射頻輸出功率10mW以下之藍牙(Bluetooth)、Zigbee、近場通訊(NFC)等低功率射頻器材。

在目前的「應經核准之電信管制射頻器材」公告下,筆者認為民眾的消費習慣已有所改變,網路購物逐漸成為民眾經常使用的消費模式,透過與網路購物平台業者合作方式,將本會已建置的「NCC型式認證查詢資料庫」與平台業者的系統連結,使網站賣家於產品上架前須先經過查核程序認證,確認上架產品如屬本會所管制的電信管制射頻器材者,已取得型式認證才得以上架販售,以減少網際網路違法販賣電信管制射頻器材之情形,或許是現階段比較可行的作法。然而,在電信管理法等相關法規尚未有明確規範業者之協力義務前,業者是否即負有配合本會政策執行之義務,當是本會決定採行此作法時會面臨到的另一項問題。

本文認為鑑於資通訊產業的快速發展,具有射頻功能之電信管制射頻器材已被廣泛應用於日常生活中,本會更應積極檢討「應經核准之電信管制射頻器材」管制項目是否仍合於現今產業發展實況,如果一再地以「維持電波秩序」為由,繼續將技術發展已成熟穩定、且影響電波秩序情形幾乎不存在的電信管制射頻器材納為本會「前市場管理」之管制對象,是否確實有助於達成「維持電波秩序」之目的,以及國內產業技術之發展,確實值得省思。

或許借鏡日本開放「極低功率無線設備」使用機制,我國亦可考量不再透過「前市場管理」機制事前管制技術發展穩定度高、且影響電波秩序情形極低的低功率射頻器材,使該等器材得及早於市場上自由流通,而透過「後市場管理」機制來監理(電信管理法第67條)才是解決現況的最佳對策,除了使射頻器材能更加自由流通使用、利於產品研發創新並縮短上市期程外,也能讓消費者享受使用新科技產品及其各種創新應用服務所帶來之便利性。

(作者為法律事務處科員)

參考文獻

  1. 國家通訊傳播委員會,順應時代的調整與變革-射頻器材管制鬆綁,2016-12。
  2. 國家通訊傳播委員會,第587次委員會議第1案之不同意見書,石世豪,2014-05。
  3. 國家通訊傳播委員會,淺談電信管制射頻器材市場管理制度,2019-10。
  4. 財團法人電信技術中心,低功率射頻器材相關議題研析,2020-03。
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