內容適當公正 觀點海納百川英國Ofcom《廣電規範》適當公正原則：以Russia Today案為例

前言

電視媒體製播之新聞報導對公民社會具有重大影響力，尤以其「真實性」、「正確性」及「公平性」為重，同時亦應以社會公共利益為前提。本國新聞頻道選擇多元，但在業界競爭狀況激烈，通訊傳播科技快速變遷之下，電視媒體搶快報導即時新聞，奉收視率為圭臬，導致新聞品質屢有下降之趨勢，國家通訊傳播委員會(以下簡稱本會)亦屢接獲民眾反映新聞報導有未注意公平原則或事實查證，而致報導可信度下降之現象。為提升我國廣電事業媒體公信力，使電視新聞媒體確實落實製播新聞之公平原則及善盡事實查證義務，本會於105年1月修正公布的衛星廣播電視法第27條，即明定製播新聞及評論應注意事實查證及公平原則，以及不得有違反事實查證，致損害公共利益之情形。

就公平原則規範而言，在本國衛星廣播電視法規範下，新聞及評論須注意公平原則，惟並無針對此項設置相關罰則，一方面尊重媒體言論及報導自由，不箝制媒體身為「第四權」以監督國家政策與執行之話語權與評論之權利，一方面除要求媒體接受法律(行政機關)監督外，亦要求媒體能夠自律，並結合他律(公民監督)，達成三律共管的平衡結構。換言之，相較於公平原則，本國衛星廣播電視法在規範事實查證相對從嚴，強調媒體在報導前須遵守事實查證原則，且不致損害公共利益。

英國廣電規範有關適當公正規定

相對而言，英國在公平、公正相關規範則有較嚴謹之規範及罰則。本次針對英國通訊管理局(Office of Communication，以下簡稱Ofcom)有關公平、公正原則之相關規範及裁罰案例說明介紹。

有關英國傳播法規，2003年制定《傳播法》(Communication Act, 2003)規定，媒體事業經營者與所有者在內容表現上即應達到《傳播法》319條(section 319)中廣播電視服務的標準；而根據上述傳播法319條中之標準，2005年制定《廣電規範》(Broadcasting Code)以具體規範廣電節目內容，廣電業者也根據《廣電規範》的規範自訂自律規範(王詠萱等，2020)。

就英國《傳播法》(Communication Act)其中319條第2項c即指出電視及廣播新聞應呈現適當公正(that news included in television and radio services ispresented with due imparitality)，在320條第2項則指出，在政治及產業及公共政策上的爭議應做到適當公正(due imparitiality)(王詠萱等，2020)。

Ofcom制定的《廣電規範》(Broadcasting Code)第五部分即為適當公正的相關規定。「適當的」(due)即指對於節目主題與本質來說，是合適妥當的(adequate or appropriate to the subject and nature of the programme.)；「公正」(impartiality)則指不偏袒任何一方(not favouring one side over another)。所謂適當公正的定義則為，不是各觀點的時間要平均分配，或是各種觀點需要被提出(does not mean an equaldivision of time has to be given to every view, or thatevery argument and every facet of every argument has to be represented.)；此概念適用必須先考量情境，例如事件本質，節目或頻道類型，閱聽眾對於該內容的期待，以及該內容對於閱聽眾的指標性。(強調以情境來判斷此概念適用性)(The approach to due impartialitymay vary according to the nature of the subject, the type of programme and channel, the likely expectation of the audience as to content, and the extent to which the content and approach is signalled to the audience. Context, as defined in Section Two: Harm and Offence of the Code, is important.)(Ofcom, February 19, 2019)。

適當公正義務在確保公眾取得社會上公平且正確資訊及聽到多樣的聲音與意見上至關重要。確保各種來源的新聞可以互相制衡，使民主辯論可以得到足夠資訊。故適當公正違失將使得其閱聽眾只接收到偏頗的觀點，相反的論點被汙名化或被忽略，可能會使得接下來的公民辯論變得扭曲(Ofcom, July 26, 2019)。

案例：Ofcom發布調查結果，俄媒Russia Today違反適當公正原則

Ofcom於2018年4月啟動調查俄國公營媒體「今日俄羅斯」新聞頻道(Russia Today，下稱RT)10個節目，於2019年3月18日發表初步判定(Preliminary View)，經過業者口頭及書面意見陳述後，2019年7月發布調查結果，RT電視臺於7個新聞及時事節目以特定觀點報導與評論「英國索爾茲柏里(Salisbury)發生間諜遭毒氣中毒事件」1及「敘利亞衝突」等事件，違反適當公正原則，遭Ofcom核處20萬英鎊，並要求RT播出Ofcom的簡要調查結果，形式及日期由Ofcom決定(Ofcom, July26, 2019)。

其裁罰內容來自於RT旗下7個新聞及時事節目在公平報導原則犯下嚴重性錯誤，分別於2018年3月17日至4月26日期間六週內頻繁播出(Ofcom, July 26, 2019)。其中二個節目由英國前國會議員Gegorge Galloway所主持(Independent, July 26, 2019)。

Ofcom指出，RT過去一再於報導政治衝突及公共政策時，犯下嚴重、重複性錯誤，且業者於2012年申請執照至今，14項違規紀錄中有8項紀錄違反適當公正規定；而2018年此段時間之案例則針對索爾茲柏里毒氣攻擊事件相關報導有大幅增長之情形，違反新聞公正原則。且RT於俄叛諜案中質疑英國政府立場，同時否認克里姆林宮下毒殺害斯克利帕爾(Sergei Skripal)父女，並在報導敘利亞衝突時，亦忽略一些具有廣泛性、重要的觀點(Ofcom, July 26, 2019)。

RT電視臺是播報全球新聞與時事的頻道，於俄國產製，營運資金來自俄羅斯聯邦出版與媒體傳播辦事處，是俄羅斯由非營利機構「TV-Novosti」所持有的國營電視臺(王詠萱等, 2020)。以英語、阿拉伯語和西班牙語向全球播出，提供全球新聞與時事及相關節目的俄羅斯觀點，在英國可透過衛星廣播及數位無線電視平臺觀看(Wikipedia, May 30, 2020)。

有關裁罰情節，RT於2018年03月17日至2018年04月26日間，播出以下節目(Ofcom, July 26, 2019)，如表1：

節目	播出日期／時間	違反規定
Sputnik	2018年03月17日 晚間19時30分	違反《廣電規範》法條 5.11及5.12
Sputnik	2018年04月07日 晚間19時30分	違反《廣電規範》法條 5.11及5.12
Crosstalk	2018年04月13日 晚間20時30分	違反《廣電規範》法條 5.11及5.12
Crosstalk	2018年04月16日 晚間20時30分	違反《廣電規範》法條 5.11及5.12
Crosstalk	2018年03月17日 晚間19時30分	違反《廣電規範》法條 5.11及5.12
News	2018年03月18日 上午08時00分	違反《廣電規範》法條 5.1、5.11及5.12
News	2018年04月26日 上午08時00分	違反《廣電規範》法條 5.1

這些節目內容與下列事件有關：2018年3月4日，Sergei Skripal 與其女兒 Yulia Skripal 在英國索爾茲伯里被發現遭毒害(2018年03月17日及04月07日的"Sputnik"報導)；敘利亞武裝衝突(2018年04月13日、16日及20日的"Crosstalk")；以及烏克蘭政府對納粹主義的立場及其對羅馬尼亞人的處置(2018年03月18日及04月26日的"News")(Ofcom, July 26, 2019)。

RT經過Ofcom初步判定後，也提出意見陳述(反駁)，主要意見如下(Ofcom, July 26, 2019)：

• 一、該裁處嚴重干預歐洲人權公約第10條言論自由的權利，Ofcom的裁處不能證明其報導有危及公平及平等民主言論之傷害程度。
• 二、RT不能接受Ofcom對此違失是「嚴重」的，例如未提出所造成的相關傷害，加上RT認為其僅擁有相對較少的閱聽眾，Ofcom必須解釋為何RT是「有影響力的媒體平臺」，並對公平且平等民主言論及民主程序有真實（而非假設）之影響。
• 三、RT致力於提供全球媒體忽視的觀點，但不是只有單一觀點。RT指出，它針對全球議題提供另類觀點，並清楚自己的定位，而非俄方之官方宣傳機器，而是批判、糾正主流媒體的再現（王詠萱等，2020）。
• 四、RT一直致力遵守Ofcom規範。RT指出，2017年起每年針對旗下員工及節目製作者進行訓練，並擁有熟知法遵之編輯及分析顧問。期間與Ofcom會晤（compliance meeting）時，業者亦有遵守Ofcom提出的建議，保證能給予多元觀點，尤其是在圖表、字幕的呈現上。
• 五、新聞性現場節目為即時性的節目，難以預先計畫並展現適度的公正，同時呈現多元觀點。
• 六、RT聲稱多年來遭受許多政治人物沒有事實根據的錯誤批評與抵制，為了要呈現多樣觀點，其節目包含Sputnik以及Crosstalk節目曾想要找英國評論家上節目都遭拒絕。當然節目來賓不是呈現多元觀點的唯一元素，但業者也盡其所能確保評論者提供另類觀點。

即便如此，Ofcom重申此裁處合乎嚇阻作用及比例原則，其考量9層面，包含違失嚴重性及時間長短，傷害程度，業者獲得的利益，業者有無適當預防行為，其違反是否蓄意或無意(包含資深高層是否事先知情)，業者察覺涉違反規定時有無及時補救或停止播送，針對違反結果採取補救措施，過去裁罰紀錄，業者配合調查之程度等因素，兼併考量違規嚴重程度，業者意見陳述，業者營運規模／資金來源、財務狀況(業者上一會計年度營收)，以及相關前例，處以20萬英鎊罰鍰，並於該臺宣示Ofcom調查結果(Ofcom, July 26, 2019)。

如前所述，適當公正義務在確保公眾取得社會上公平且正確資訊及聽到多樣的聲音與意見上至關重要。Ofcom維持原裁處理由包含(Ofcom, July 26, 2019)：

• 一、因民眾認為媒體應是可信任的，而大眾關心重要議題的辯論觀點容易被混淆，若這類型的節目可以播出，會傷害適當公正性原則要保障的民主與社會價值。
• 二、Ofcom完全理解RT有提供閱聽人俄羅斯觀點下的新聞時事，即使這些節目提出支持特定國家的觀點，或批評特定政府包含英國的政策。然而這些節目仍應遵守《廣電規範》第五章節。Ofcom認為，短期間的7項違失，其中6項攸關現行政治及產業爭議或議題之公共政策與事務，表示業者嚴重且重複違規。如此集中之時間內發生諸多針對適當公正的違失，可能會加重傷害觀眾。此外，對公正的違反也會傷害公眾對新聞的信任，這個信任是傳播法規第五章節所需保障的。
• 三、Ofcom考量這些違失各不相同，嚴重性也不同。其中6個(2018年03月17日及04月07日的"Sputnik"，2018年04月13日、16日及20日的"Crosstalk"，2018年03月18日的"News")報導攸關現行政治及產業爭議或議題之公共政策與事務，亦即是英國政府對Skripals毒殺案的政策及作為，以及美國政府和／或其盟友對敘利亞衝突的政策及作為。因節目在這些議題甚囂塵上時播出，使得其對公眾輿論的傷害更大，因此更加嚴重。其中1個(2018年04月26日的"News")並未與現行政治及產業爭議或議題之公共政策與事務相關，因此也較不嚴重。Ofcom在考量嚴重性時並未納入節目內容因素，即使這些觀點包含了俄羅斯的地理政治觀點。
• 四、Ofcom之前已多次提供該業者有關於遵守《廣電規範》中適當公正之行政指導，經過這些指引業者應該已瞭解如何維持適當公正。有鑑於此，Ofcom認為前述7項違失已嚴重到應受到法定制裁。
• 五、業者抗辯這些違失並不嚴重，因為針對同一事件的不同觀點可從其他媒體中輕易獲得，包含RT的其他節目。這點Ofcom並不認同，適當公正需求是對每一獨立業者之要求，且不能因為不同觀點可由其他媒體取得或可由其他媒體制衡就降低違失嚴重性。
• 六、類似的其他節目只要是「清楚連結且即時」的與違失節目相關，就可能合乎《廣電規範》條文5.11與5.12所著重的適當公正需求；然而裁處書所給的理由中，Ofcom並不認為業者提供有不同觀點的其他節目能夠「清楚連結」到違失節目報導。在《廣電規範》條文5.1規範新聞的適當公正需求並無此條款，因此不看重該業者的其他節目已提供不同觀點一事。
• 七、業者亦提出Ofcom在初步見解中無法提出各不同違失在相關脈絡中的嚴重程度比較，Ofcom理解各違失嚴重程度各不相同，但所有違失整體而言造成的效應十分嚴重。進一步說，依據上述理由，這7項違規在當時的氛圍下所造成的嚴重影響已足以獲致某些形式的法定制裁。

而RT則駁斥Ofcom的裁決及罰鍰，認為不合比例原則，並對法院提出訴訟，其發言人說：「根據Ofcom紀錄，處罰程度相當不恰當且不成比例，值得注意的是，涉及仇恨言論和煽動暴力的案件受到的罰款已大幅降低。而相形之下，Ofcom認為因為RT節目應提供而未提供更多相反觀點以平衡報導，竟比仇恨言論和煽動暴力的節目更應制裁，所以我們正思考進一步的法律行動選項」(Independent, July 26, 2019)。目前雙方仍在訴訟及爭議中。截至2020年6月，英國高等法院仍維持Ofcom原裁決內容(Mail Online News, March 27, 2020 ; Press Gazette. , March 30, 2020)。

(本會電臺與內容事務處)