第14卷第4期
中華民國109年8月出刊

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以智識洞見事實 悍衛真相正確與公平,艱難但無可迴避的責任:
電視新聞節目的事實查證與公平報導義務

文/羅世宏

一、前言

正確(Accuracy)與公平(Fairness),厥為電視新聞媒體基於公共利益必須恪守的職責;正確與公平,不只是電視新聞媒體對自身應有的自律要求,對廣大觀眾應許的莊嚴承諾,也是它贏得社會信賴與尊敬的不二法門。然而,殊為可惜的是,過去幾年來,台灣電視新聞媒體卻因為未能充分滿足新聞正確性和公平性的社會需求,而逐漸喪失了人們的信賴與尊敬。

一方面,在科技變遷與市場競爭加劇的當下,由於電視新聞頻道需要不斷更新即時新聞,記者與小編的勞動條件惡化,再加上追求獨家新聞,避免獨漏新聞的作業壓力,以及收視率、點擊率等績效要求下,電視媒體在製播新聞節目時往往難以善盡事實查證之責,導致主觀或客觀性錯誤層出不窮,甚至有時成為擴散網路不實資訊的幫凶。

2018年9月發生在日本關西機場的旅客受困事件即為顯例。一篇首見於中國大陸網路媒體《觀察者網》的網路文章〈淹成這樣,沒想到,中國領事館來接人了!臺灣同胞問……〉,誤導人們以為中國駐日領事館派車到機場接中國大陸旅客,誇大台灣受困旅客求助無門的窘況,並且酸言酸語地譏諷台灣政府無能,明顯有刻意「帶風向」的企圖;很快地,部分台灣媒體確實因此被誤導,從而極大化了不實資訊對台灣社會的負面影響。對此,日本《讀賣新聞》於2018年10月4日報導指出,台灣媒體為了增加點閱率,經常引用來自於網路的聳動傳聞,而台灣媒體這種未能注意事實查證的習慣可能被有心人利用,例如包括中國在內的境外勢力可能刻意製造假新聞讓台灣媒體引用與報導,不無破壞台灣社會團結,打擊台灣政府與干預選舉的意圖。除了關西機場假新聞外,《讀賣新聞》還舉另外兩則類似的不實資訊操作案例,分別是所謂大量香蕉被棄置的不實傳聞,可能導致農民權益受損,以及所謂蔡英文總統搭乘裝甲車勘災的不實傳聞,刻意混淆視聽的意圖明顯。

這些案例充分說明,電視媒體若未善盡事實查證之責,不僅無法稱職扮演捍衛事實與真相的角色,反而可能淪為不實資訊的擴散者。

另一方面,台灣電視新聞節目或因為意識形態政治立場考量,或出於追求收視率和點擊率,往往無法在報導上作到應有的不偏不倚,反而經常倚輕倚重,忽略媒體公器在新聞處理上理應秉持的公平原則。根據國家通訊傳播委員會(National Communications Commission, 以下簡稱NCC)的統計資料,2011年至2015年之間,NCC共受理申訴廣電內容不妥案件達20,945件,平均每年多達4000件以上,其中以電視內容占所有申訴案件的九成以上。在所有電視內容申訴案中,又以不滿「內容不實、不公」的申訴案的比率最高;如果再細分,在所有針對電視新聞節目的申訴案中,同樣也是「內容不實、不公」這個類型的申訴案最多,分別占電視新聞年度申訴案的45.3%(2011年)、31.0%(2012年)、57.4%(2013年)、43.3%(2014年)和54.8%(2015年)。由此可見,台灣民眾相當重視廣電內容,尤其是電視新聞的正確性與公平性,而且也最常對電視新聞的正確性和公平性感到不滿1

關於電視新聞不實或不公的表現,近年來最明顯的例子,莫過於台灣電視新聞在2018年直轄市及縣市長選舉期間的報導失衡表現。這同樣導致諸多民眾向NCC陳情,不滿電視台對候選人之報導比重不一且公平性明顯失衡;而NCC在受理相關陳情案後,除將相關案件函移中選會認定是否有違反選罷法相關規定外,也積極關注此一現象。根據NCC委託的一項研究統計,2018年直轄市及縣市長選舉期間,各電視新聞頻道皆以相當篇幅報導選舉相關新聞,直轄市六都選舉新聞在全國性新聞頻道露出比率較高,其中又以高雄市選舉新聞占比最高(約占四成以上),而部分頻道對特定候選人播報比率亦有明顯偏高現象2

台灣電視新聞上述這些疏於事實查證,或是明顯失衡,乃至於不公平的報導表現,著實令人失望,不僅違反廣電相關法律,也抵觸了媒體自律的專業倫理底線。

同樣的,歷史悠久的美國媒體觀察監督組織「正確與公平報導組織」(Fairness and Accuracy in Reporting,簡稱FAIR),將「正確」和「公平」列為它在觀察媒體表現時最重要的兩個面向,因為可以有效監督並減少媒體偏見(media bias)與媒體審查(censorship),一方面避免錯誤報導損及公共利益,另一方面避免弱勢、異議觀點被邊緣化,從而達成或至少接近維護言論自由與內容多元性的目標。當然,除了監督媒體內容是否善盡事實查證與公平報導責任之外,FAIR也致力於追求媒體結構改革,主張最終仍必須打破媒體集團壟斷、建立具備獨立性的公共廣電媒體,並且有必要強化非營利性質的優質新聞業之發展空間。

必須說,在所謂「後真相」的當下追求事實正確性,在對立撕裂的社會裡做到公平地呈現各方多元觀點與意見,幾乎是一項不可能的任務;不管對政府監理與媒體自律來說,都不是一件容易操作與落實的事。然而,雖然絕對意義的正確與公平難以完全達成,但相對意義的正確和公平,卻是獨立監理機關如NCC和優質新聞媒體無可迴避的任務,而這也正彰顯NCC和優質新聞媒體的重要性及其根本價值。接下來,本文將借鑑英美政府與新聞業追求新聞正確與公平的歷史經驗與現況,最後介紹並討論在新聞正確與公平的目標追求上,我國正在推動與落實中的政府監理作為和媒體自律進程。

二、以美國經驗為鑑:「公平原則」的確立與失落

在追求新聞正確與公平的廣電媒體歷史上,美國扮演了先行者的角色,特別是早在六十多年或更早以前就確立了廣電新聞必須恪守公平報導與評論的原則。但可惜的是,如同本文稍後將進一步指出,美國後來經歷所謂「解除管制」(de-regulation)的監理政策轉向,逐步棄守了可能避免美國廣電新聞亂象的監理政策工具。

簡單的說,所謂「公平原則」(Fairness Doctrine),係指美國聯邦通訊傳播委員會所制訂並執行的一項行政規則,要求廣電媒體承擔的義務,其內涵有二:()廣電業者必須提供關於其所服務社區的重大爭議議題的報導;以及()提供呈現關於這些議題的各種不同意見之合理機會。

公平原則背後的基本理路,乃是因為廣電媒體使用的電波頻譜是屬於公共資源,因此廣電媒體必須承擔公共託付的責任,亦即必須為公共利益服務。因此,從美國第一個有關廣電媒體的法案──《1910年無線電法案》(The Radio Act of 1910)開始,為了防止電波相互干擾,政府介入並限制電波使用的自由,即被視為是出於維護公共利益的必要手段。這樣的精神也體現在《1927聯邦廣播法》(The Federal Radio Act),並建立聯邦廣播委員會(Federal Radio Commission,以下簡稱FRC),並從1930年開始被國會賦予常設機構的地位。兩年後,也就是1932年,最高法院承認並支持《1927聯邦廣播法》中的一個關鍵條款,亦即電波頻譜資源屬於公共資產。

1929年,FRC在一份行政文件中揭示,廣播媒體在呈現公共議題時應該公平:「……為了滿足公共利益(public interest)的要求,廣播節目應充分給予相互對立觀點自由與公平競爭的機會(ample play for the free and fair competition of opposing views),而且本會相信此一原則不僅適用於於公職候選人的言論,也適用於所有重大公共議題的討論。」

1934年,國會制訂通過《1934年通訊傳播法》(Communications Act of 1934),並據以設立聯邦通訊傳播委員會(Federal Communications Commission,以下簡稱FCC),取代FRC並且擴大成為無線廣播電視、電報與電話系統的監理機關。作為一個法定獨立監管機關,FCC的職責係以「公眾利益、便利和需求」為標準發放廣播執照,而且依法有權制定和執行與通訊傳播相關的管制政策。

1940年,FCC處理五月花廣播公司的換照事宜時,確立了「五月花原則」(the Mayflower Doctrine),又稱「禁止意見評論規定」(the no-editorializing rule),亦即廣播媒體不得表達自身觀點,尤其是不得呈現一面倒的意見(one-sided editorializing)

當時,因為有羅斯福總統的支持,FCC在具進步色彩的前後任主委James Lawrence Fly和Paul Porter領導下,以及進步學者如Charles Siepmann和Dallas Smythe等人的襄助下,逐步推動若干媒體改革政策,其中包括在1943年發布《連鎖廣播報告》(Report on Chain Broadcasting),企圖限縮全國廣播公司(NBC)對地方電台節目內容的壟斷控制權,並且最終促成NBC出售旗下較不賺錢的藍色網(Blue Network),後者於1945年組建成為美國廣播公司(ABC)

由於美國公眾對商業廣播廣告氾濫與粗俗亂象的不滿漸增,也越來越關注並參與媒體政策議題,FCC開始將監理重點從競爭轉向內容。1943年,NBC v. United States 一案經最高法院判決確認:第一,為了促使廣播媒體善盡公共利益義務,FCC具有監理廣電節目內容的正當權力;第二,廣播媒體若因為內容違規而被撤照,並無所謂言論自由被侵害的問題。此一判決,確立FCC具有監管廣播內容的正當權力。1946年,FCC發布俗稱《藍皮書》(Blue Book)的《廣電業者的公共服務責任》(Public Service Responsibility of Broadcast Licensees)報告書,希望降低商業廣告對廣電媒體的影響,並且責成廣電媒體承擔提供公共服務與優質內容的責任,業者若違反公共服務責任且不積極改善,勢將面臨失去廣電執照的後果。FCC當時這項既定政策方向若有機會落實,極可能大幅提升美國廣電媒體的公共性與整體表現,但很可惜的是,後來因為麥卡錫主義與廣電業者反彈等諸多因素而無以實現。

1949年,對1940年形成的「五月花原則」早已不滿的廣電業者再下一城,迫使FCC決定撤銷「五月花原則」,改立名為「公平原則」(Fairness Doctrine)的新規定:廣電媒體必須提供合理比率的廣播時間討論其所服務社區感興趣的公共議題,而且應讓公眾擁有聽到不同對立觀點的合理機會。

1959年,美國國會修正《通訊傳播法》第315節,除了原有條文中強調的「廣電媒體若提供任何特定公職候選人使用,也應提供平等機會給其他公職候選人使用」之外,也加入所謂「等時規定」(equal time rule)的例外規定(若公職候選人在這四類內容中露出,並不被認定為「使用」,這四類內容是真實新聞、真實新聞訪問、真實新聞紀錄片,真實新聞事件的現場報導),並且在315(a)4強調:「廣電業者有服膺公共利益的營運義務,而且有義務提供討論重大公共議題的各種不同觀點之合理機會。」一般認為,這是「公平原則」在聯邦法律層次的明確依據,但因為條文文字的語意模糊,也有人不認為這足以構成「公平原則」的法律依據。

1964年,FCC發布俗稱《公平原則入門指南》(Fairness Primer)的文件,指導廣電媒體如何落實公平原則,並且舉例說明何謂「爭議議題」,包括核子試爆禁止條約,共產主義,民權運動……等。緊接著,FCC在1967年增加兩項「公平原則」涵攝的行政規則,一是「人身攻擊規定」(personality attack rules),一是「政治評論規定」(political editorializing rules)。同年,FCC認定香菸廣告也應遵守「公平原則」,亦即廣電媒體應提供反菸觀點露出的機會3

1969年有一項重要判例,即紅獅廣播公司(Red Lion Broadcasting Co., Inc.)控訴聯邦通傳會案,最高法院確立「公平原則」與「人身攻擊規定」的有效性。

1970年,FCC確立「公平原則」不僅適用候選人,也適用於候選人的支持者,此一規定又稱為「澤普原則」(Zapple Doctrine)。如果廣電媒體在選舉期間提供露出時間或出售廣告時間給特定候選人的支持者,它也應公平對待其政治對手的支持者4

1971年,環保團體要求,播出汽車廣告的廣電媒體應提供反對觀點露出的機會(重要判例:Friends of the Earth v. FCC);最終,法院要求FCC關於「公平原則」的執法標準應一致。在本案判決後,FCC調整有關廣告的「公平原則」,將適用範圍限縮在倡議型廣告或評論型廣告(advocacy or editorial ads),並將一般產品廣告(product ads)排除在外。

1973年,有一家廣播電台(WXUR)因違反「公平原則」與缺乏誠信而遭FCC撤照(除了涉及反猶種族歧視言論,也涉及違反「人身攻擊規定」,但未通知被攻擊方,也未讓被攻擊方回應)。同年,有一個與「公平原則」有關的重要判例(CBS v. Democratic National Committee),最高法院判定:「公平原則」並不適用付費評論型廣告(paid editorial ads),亦即廣電媒體有權拒絕接受付費評論型廣告。不過,付費評論型廣告仍可能適用「庫曼原則」(Cullman Doctrine):為了確保公平呈現,廣電媒體必要時應提供免費時間播出另一方的觀點。

1980年代伊始,在雷根總統主政下,美國傳播政策發生重大轉向,開始了一連串所謂「解除管制」的政策變化。1985年,FCC發布《1985年公平報告》(the 1985 Fairness Report),認定「公平原則」已無必要(因為頻譜稀缺性已受質疑,而且市場上已有多元聲音存在),尚且有害(限制不同觀點的交鋒,也限制廣電媒體的新聞自由),而且行政成本太高(FCC光在1984一年內即收到6700份有關「公平原則」的申訴案)

1986-1987年間,另一重要判例(TRAC v. FCC)結果出爐。法院判定,1959年國會關於《通訊傳播法》315(a)的修正條文,並未有提供「公平原則」明確的法律依據。1987年以後連續多項法院判決也對「公平原則」的前景投下陰影,特別是1987年的判決(Meredith Corp. v. FCC)。FCC認定梅瑞迪斯媒體集團(Meredith Corporation)旗下電台WTVH在1984年播出一系列興建核電廠的廣告,而且未能提供呈現反對觀點的平衡報導,違反了「公平原則」。但此案後來的發展頗為戲劇化:梅瑞迪斯媒體集團「以子之矛,攻子之盾」,引用前述FCC在1985年發布的報告,為自己違反「公平原則」一事進行辯護。最終,FCC決定取消對梅瑞迪斯媒體集團的處罰,並且宣稱FCC相信公平原則不符公共利益,而且FCC認為該原則有違憲之虞。

FCC這些一連串自毀立場的行為,等於宣告「公平原則」走入歷史將是遲早的事!而且,FCC也已經自動不執行「公平原則」。至此,「公平原則」已經名存實亡。

面對FCC棄守「公平原則」,民主黨國會議員曾在1987年提案立法,獲得包括共和黨議員金瑞契(Newt Gingrich)等人支持,並且最終在參眾兩院皆以懸殊比例通過《1987年廣電公平法案》(The Fairness in Broadcasting Act of 1987),希望為「公平原則」提供明確的法律支持。但該法案旋即遭雷根總統否決。後來,雖然斷斷續續有人嘗試推動相關立法,但都無法成功。

2000年,另一行政訴訟案件(Radio Television News Directors Assocaition v. FCC)的判決出爐,導致「個人攻擊規定」與「政治評論規定」雙雙失效。

到了2011年,FCC正式撤銷「公平原則」(連同80多項被認定為已過時的媒體產業規定),不再是FCC的行政規則的一部分;但嚴格說來,FCC在2014年宣告不再執行作為「公平原則」內涵一部分的「澤普原則」之後,「公平原則」不僅「壽終正寢」,而且終於算是「屍骨無存」了。

且不論「公平原則」引起的司法爭議與執行難度,許多人都同意,由於1980年代開始FCC的消極與棄守,導致美國保守主義右派主導的談話性節目大行其道,也導致1990年代以後美國有越多越多新聞節目罔顧事實查證與公平報導,其中又以媒體大亨梅鐸(Rupert Murdoch)控制的福斯新聞網為最。影響所及,美國廣電新聞的表現越來越商業化,越來越罔顧事實查證,也越來越視公平報導如無物。

廣電新聞與評論偏離事實查證與公平報導原則,對民主政治造成惡性循環的後果,最終勢必還是由全民買單。比方說,撇開向來力捧川普的福斯新聞網不計,2015年美國三大電視網(CBS、NBC和ABC)全國晚間新聞報導川普的時間累計達327分鐘,而希拉蕊還不到他的一半(總計為121分鐘,而且其中88分鐘是有關「電郵門」爭議的相關報導),桑德斯和川普的共和黨內初選對手克魯茲也分別只有20和21分鐘5。到了選舉年的2016年,在兩黨對決的態勢下,三大電視網報導川普競選活動的時間總計達1,144分鐘,而希拉蕊只有506分鐘(見表1),同樣是不到川普的一半。不誇張的說,川普得以當選美國總統,以及他執政以來,對美國民主政治造成的衝擊與損害,美國電視媒體或許算得上是始作俑者及(或)共犯之一。

表12016年美國三大電視網對兩黨總統候選人的報導多寡
合計ABCCBSNBC
川普競選活動1144434317393
希拉蕊競選活動506199149159

三、以英國經驗為師:政府監理與媒體自律並行

相對於美國複雜難解與命運多舛的「公平原則」,英國經驗所強調的「適當正確」(due accuracy)與「適當公正」(due impartiality),或許更適合成為台灣參考學習的對象。

根據英國《通訊傳播法》(Communications Act 2003)第319條第二項c款規定,廣電新聞應以適當公正的方式呈現;320條第二項亦規定,在報導政治、產業及公共政策上的爭議時應做到適當公正。因此,英國所有的廣電媒體(包括公共廣電媒體BBC),皆必須服膺正確與公正報導的法定義務。

為了落實《通訊傳播法》上述條文,英國通訊傳播主管機關Ofcom的《廣電規範》(Broadcasting Codes)第五節(Section 5)訂有相關規定:廣電媒體在製播新聞節目時必須確保以「適當正確」的方式報導,並且以「適當公正」的方式呈現。「適當公正」當中的「公正」,意指廣電新聞不向任何一方偏倚,而所謂「適當」的意涵則是視節目主題(subject)和性質(nature)而定:對Ofcom而言,「適當公正」並非意味著新聞節目必須給予不同觀點或論點同等的時間,也非一定必須呈現;Ofcom並非機械地看待「適當公正」,而會綜合與動態地考量節目的脈絡,以及節目主題、節目或頻道性質、觀眾或聽眾對內容的期待,以及該節目呈現的方式6

以下是《廣電規範》第五節有關適當正確與適當公正的規定。

此外,《廣電準則》第六節亦提供報導選舉與公投議題應遵守適當公正原則,並給予不同政黨/獨立參選人(及不同組織)在呈現上的適當份量(due weight)

徒法不足以自行,英國廣電媒體必須遵守「適當正確」與「適當公正」的雙重義務,違者將會面臨來自Ofcom的處罰。依據〈廣電業者違法監理程序〉(Procedure for the consideration of statutory sanctions in breaches of broadcast licenses),若Ofcom認定廣電業者有嚴重、故意或屢教不改地一再違法,Ofcom將給予裁罰,手段包括:罰款(最重可處以25萬英鎊或廣電業者年度營收的5%,以兩者當中的較高金額為準),縮短或中止執照期限,或是撤照。

在內容監理程序上,Ofcom的審理過程通常由Ofcom委員會指派兩位資深執行委員,及Ofcom內容委員會(Content Board)的非執行委員作出特定內容是否違法的決定。一般而言,Ofcom在啟動調查後的六十天內必須做出初步決定。而在做出裁罰的初步決定後,Ofcom會發函給廣電業者,並附上與此一裁罰決定相關的資料與細節。廣電業者在收到通知後,可於十五天內以書面回覆;Ofcom也會召開聽證會,業者有權出席並口頭表述意見。 接著,Ofcom將作出最後決定,並將此一案件的相關裁決與理由刊載於Ofcom的〈廣電及隨選服務公告〉上,並且定期在網站上公布,過程強調公開透明。

Ofcom已經處理過為數不少違反「適當正確」與「適當公正」義務的廣電新聞節目。近期比較引起矚目的申訴案件,包括經Ofcom審理後認定並未違反「適當正確」與「適當公正」報導義務的BBC有關英國脫歐的報導,也包括2019年7月「俄羅斯今日」(Russia Today,簡稱RT)新聞頻道,以及今年5月下旬Ofcom作出初步審理決定的中國環球電視網(CGTN,原為中國中央電視台海外頻道 CCTV-9)。RT頻道被裁罰20萬英鎊的案件,被要求必須播出Ofcom所做的行政處分,而且播出形式和日期由Ofcom決定7

而晚近引起外界密切關注的案例,還有中國環球電視網(CGTN,原為中國中央電視台海外頻道CCTV-9)在2019年8、9月間在英國播出的5個新聞節目被認定違法。Ofcom在2020年5月26日,宣布它對CGTN的調查報告8,判定該頻道製播的新聞節目「嚴重不遵守英國相關法律」,「未能保持適當的公平性」。這5個新聞節目分別是:

在這份長達61頁的報告中,Ofcom指出:「(CGTN)對重大抗議活動與當前公共政策有關的重大事件,有關香港抗議活動的各種新聞,沒有進行適當公正的報導。」在英國,對廣電新聞媒體的嚴重違規行為可處以罰款,但對於屢犯或特別嚴重的違規行為,甚至可能吊銷其營業執照。

CGTN旋即發表聲明9:「對Ofcom的裁決感到失望。CGTN致力於為我們的全球觀眾提供準確、及時、客觀的新聞和信息,並提供多樣化且平衡的觀點。作為在英國廣播已經超過17年的新聞台,我們有責任在我們的新聞報導中表達中國的觀點和視野,這也是觀眾對我們的期望。……CGTN一直重視遵守各國當地法規,並期待繼續與Ofcom進行公正、公平和透明的合作。」

一如外界所知,CGTN是中國「大外宣」政策下的一項重要部署,以英語製播國際新聞。2012年起,CGTN陸續設立北美總部和非洲總部。2019年10月在倫敦西區啟用的歐洲總部,成為CGTN繼華盛頓、奈洛比之外的第三個主要據點。CGTN歐洲總部招募了大約100名記者,包括高薪挖角Sky News、BBC和CNN等西方主流媒體的記者和主播。

Ofcom認定,CGTN關於香港「反送中事件」的報導,偏向於強調示威抗議活動破壞經濟,很少提及抗爭者挺身抗議的原因。基本上,其內容和口徑與中共官媒保持一致。例如,在一段約9分鐘的新聞影片中,CGTN形容香港泛民主派在外國勢力的支持下「煽動」港人,最後並且反問觀眾:「你還認為在香港發生的是民主示威嗎?」擁有CGTN英國廣電執照的星空華文中國傳媒(Star China Media Limited)10則辯稱,香港抗爭者不願接受中文或普通話節目的採訪,而英國觀眾也瞭解中國環球電視網是親中、非西方立場的新聞台。

2018年12月起受聘為CGTN顧問的Ofcom前委員會成員兼內容委員會(Content Board)主席尼克•波拉德(Nick Pollard)(出任Ofcom職務前,他是英國天空新聞Sky News新聞台台長),為了對該媒體關於香港「反送中事件」的偏頗報導表達抗議,已於2020年9月辭去CGTN顧問一職。《衛報》報導,波拉德因為對香港問題的報導立場不同,與CGTN的女主播劉欣發生了爭執。消息人說,波拉德認為該媒體「從中共角度報導新聞」,尤其是在香港反送中事件報導上更加不公正11

截至目前為止,Ofcom尚未決定如何裁罰CGTN,可能處以數以百萬計的罰款,甚至可能祭出最嚴重的撤照處分。

英國值得借鑑的經驗,除了上述Ofcom依據《通訊傳播法》和《廣電準則》確保英國所有廣電業者善盡事實查證與公平報導責任外,英國媒體行之久遠的自律精神也頗值得參考我國媒體業者參考與學習,例如BBC內部自訂的《製播規範》(BBC Editorial Guidelines)即將「適當正確和公正」的原則適用於所有類型的節目當中,不只適用於新聞節目。換句話說,BBC對其所製播的任何節目都採取了相應的嚴格自律標準。同樣的,其他電視頻道(包括 Channel Four、Sky News 等)也訂有確保「適當正確和公正」的自律規範。

四、代結語:迎向廣電媒體新秩序

筆者認為,以美國為鑑,以英國為師,或可作為我國今後推動電視新聞節目落實事實查證與公平報導的政策方向。首先,台灣和英國類似的是,我國的《廣電法施行細則》、《衛星廣播電視法》及《公共電視法》皆有責成電視媒體製播新聞節目應恪守事實查證和公平原則的相關條文(例如,《衛廣法》第27條、《公視法》第37條),不像美國的「公平原則」一再遭受缺乏明確法律依據的質疑和挑戰。

此外,我國《衛星廣播電視法》第27條於2016年修正後即規定製播新聞及評論,應注意事實查證及公平原則,且新聞報導如違反事實查證原則,致損害公共利益,業者須透過自律機制進行調查,並作成報告,送NCC審議。

到目前為止,NCC 已經透過與利害關係人公開審議過程,並參考國外特別是英國相關規範,自2018年末起陸續草擬《衛星頻道節目供應事業製播新聞違反事實查證致損害公共利益處理要點》與《衛星頻道節目供應事業製播新聞及評論違反公平原則處理要點》,並已函請廣電產業公/協會、衛星廣播電視事業商業同業公會,以及製播新聞之各家頻道,促請其參考NCC提供的相關參考原則檢視並調整內部自律規範。

筆者衷心期盼,在NCC越來越積極重視建立相關規範與程序,並且強調透明與溝通的前提下,台灣應該有機會逐步建立一套符合我國廣電媒體生態與民主政治需求的妥適制度與規範。筆者也同樣期待的是,由於政府監理與媒體自律的共同努力,事實查證和公平報導可以成為台灣新聞媒體的日常,迎向一個媒體、政府和公民閱聽眾都樂見的,基於正確性與公平性的廣電媒體新秩序。

(本文作者為國立中正大學傳播學系教授)

  1. 1詳見:周亞恬(2016-09)。〈公民參與媒體他律觀眾眼中的廣電媒體「出了什麼錯?」〉,《NCC News》,第10卷第5期,頁9-15。
  2. 2詳見:https://www.ncc.gov.tw/chinese/news_detail.aspx?site_content_sn=5138&cate=0&keyword=&is_history=0&pages=1&sn_f=41518
  3. 31969年FCC也曾提議全面禁止廣播電視的香菸廣告。後來,美國國會於1970年正式通過立法,禁止廣電媒體播出香菸廣告。
  4. 42014年,FCC決定終止執行此一規定。參見:https://www.broadcastlawblog.com/2014/05/articles/fcc-decides-that-it-will-no-longer-enforce-the-zapple-doctrine-killing-the-last-remnant-of-the-fairness-doctrine/
  5. 5資料來源:http://tyndallreport.com/yearinreview2015/。另見:https://www.mediamatters.org/nbc/confirmed-network-newscasts-were-all-trump-all-time-2015
  6. 6https://www.ofcom.org.uk/tv-radio-and-on-demand/broadcast-codes/broadcast-code/section-five-due-impartiality-accuracy
  7. 7https://www.ofcom.org.uk/about-ofcom/latest/media/media-releases/2019/ofcom-fines-rt
  8. 8調查報告全文,詳見:Ofcom (2020-05-26).OfcomBroadcast and On Demand Bulletin, Issue 403, 下載網址:https://www.ofcom.org.uk/__data/assets/pdf_file/0031/195781/The-World-Today-and-China-24,-CGTN.pdf
  9. 9CGTN(2020-05-29). 'CGTNstatement on theOfcomruling', 下載網址:https://news.cgtn.com/news/2020-05-29/CGTN-statement-on-Ofcom-ruling--QTkbLYz7Xi/index.html
  10. 10星空華文中國傳媒是2010年新聞集團從原星空傳媒拆分出來的公司,目前是總部位於上海的華人文化產業投資基金(China Media Capital,簡稱CMC)所控股的媒體公司。
  11. 11Nilsson, P. (2019-09-19). 'FormerOfcomdirector quits Chinese state broadcaster', Financial Times, Available at: https://www.ft.com/content/b28991be-da12-11e9-8f9b-77216ebe1f17?sharetype=blocked
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