權益永無休止 服務一直都在行動業務終止與消費者權益保護

一、前言

行動通信網路使用國家稀有頻譜資源並扮演重要基礎建設角色，為增進此公共財之使用效率並促進市場競爭之目的，多數國家透過競標釋照之方式，由市場機制決定頻譜商業價值，即經營者須透過競標取得一定有效期間之特許執照，始得經營，特許期限屆滿後，頻率由國家收回重新釋出，確保頻率資源之有效運用，我國亦是如此。

在前述透過競標機制取得頻率的制度下，雖頻率資源的分配較為公平，但倘電信業者的特許執照到期而無法繼續使用該頻率，則可能造成服務無法延續，而對國民通訊權益產生影響。國家通訊傳播委員會(以下簡稱本會)過去在處理行動電話(2G)業務及第三代行動通信(3G)業務之終止方面，均以首重消費者權益之原則，廣納各界意見，訂定「零衝擊、無爭議」為目標，擬具相關行動方案，推動用戶轉換使用行動寬頻(4G)業務，俾使相關業務終止之圓滿，本文由前揭業務終止涉及消費者保護議題，歸納NCC推動相關政策之歷程、採行之作法，俾供各界參考。

二、行動業務終止與消費者權益之關係

就電信事業特許經營制度觀之，行動業務終止係電信業者之特許執照屆期失效，象徵電信事業公法上頻率使用資格消滅，對消費者來說，除因應行動業務終止之合約轉變(例如2G合約轉換為4G合約)，民眾最關注的還是對自身使用電信服務將造成之影響，例如是否需要換手機，通訊品質能否能維持，電信資費是否會變貴，以及因應行動業務終止應採取之行動等等，而這些議題均與電信事業於行動業務終止後，對於原服務之處理方式息息相關。

隨行動通信技術由2G、3G到4G乃至於即將開放之5G演進，國際主流技術、使用頻段亦隨之而變。為資通技術與國際接軌，並使國民享有新穎電信服務，我國配合於不同時期釋出不同頻率之特許執照，電信事業取得執照後，多採用當下主流之行動技術營運，長時間下形成一業者取得多張不同頻率使用權特許執照，分採不同技術營運多個網路之情形，故電信業者其中一張特許執照屆期終止，可能採取：

• (一)標得原頻段以原技術提供原服務。
• (二)運用其保有之其他頻段繼續以原技術提供服務。
• (三)不再採用原技術(即關閉原技術之網路)，原服務終止。

倘屬情形一，電信事業只要與消費者確認相關合約內容，即可無縫提供服務，例如我國3G業務終止；倘屬情形二，除合約內容外，電信事業需揭露終端設備(如手機)對不同頻率之支援性等消費資訊，並請消費者使用可支援終端設備，我國過去未發生此類情形；倘屬情形三，因電信業者不再採用原技術，故消費者須更換終端設備，並與業者更新合約，始能繼續使用服務，對消費者影響較大，例如我國2G業務終止。

除確保消費者能有適用之資費、手機及服務外，電信事業對於行動業務終止相關資訊之宣導、過程中用戶諮詢或申訴之處理、消費者未及移轉之處理措施，或倘產生損害之補償措施，乃至於行動業務終止是否可能影響其他公共服務之提供等，均係行動業務終止須關注之消費者權益保護議題。

三、國際間對行動業務終止之消費者權益保護

在頻率資源有限下，如何使頻率資源以最有效率之技術服務最多之群眾，攸關全體國民利益，終止已較無人使用之行動業務，汰除老舊網路，帶來之好處如下：

• (一)關閉使用者稀少之舊網路，將頻率資源供更有效率之網路技術營運，造福更多用戶。
• (二)電信事業降低同時維運多個不同網路之成本。
• (三)電信事業汰除老舊耗能設備，實現節能減碳目標。

國際間許多電信商已有將較早發展之2G網路關閉，並利用相關頻率營運4G乃至於更先進技術之案例；但如前述，行動業務之終止與消費者權益息息相關，各國政府或電信事業對此多提出相關消費者保護措施：

(一)韓國KT公司

KT公司係韓國之電信公司，於2012年3月19日關閉2G網路，KT公司申請2G業務終止過程，該國監理機關KCC(Korea Communications Commission)提出3條件：

1. KT公司於獲許可後14天始能關閉2G網路，期間須至少已2種以上方法(包括郵寄)通知未移轉用戶。
2. KT公司必須盡力減少用戶移轉之不便。
3. 於業務終止完竣，KT公司須向KCC進行結案報告及說明消費者權益保護措施執行情形。

KT公司提供用戶移轉自身3G或移轉至其他業者2G之優惠或補貼，並投入大量人力通知用戶，至該公司2G用戶下降至其全體用戶之1%以下(15,900戶，0.96%)，KCC始同意KT公司2G業務終止之申請。

(二)新加坡Singtel、M1、StarHub公司

Singtel、M1、StarHub均為新加坡電信業者，當地電信主管機關資訊通信發展局(Infocomm Devel-opment Authority，簡稱IDA；後於2016年組織變更為資訊通信媒體發展局 Infocomm Media Development Authority，簡稱IMDA)同意3家業者於2017年4月1日終止2G業務，並要求各業者針對一般用戶及企業用戶達成平順移轉，各業者須配合：

1. 2G用戶升級3G／4G仍可保留原號碼、原資費，且不需重新簽約。
2. 2017年1月1日起新加坡境內不再販售2G手機。
3. 電信業者須提供低價3G／4G手機方案，包含銀髮族適用手機。
4. 各業者須加強宣導、通知用戶，例如Singtel公司即架設Goodbye2G網站，宣導用戶如何因應2G業務終止。

此外，IMDA並與電信事業及地方社團合作，向高齡用戶宣導2G業務終止，同時於銀髮資通中心(Silver Infocomm Junctions)開設智慧手機使用相關課程，照顧不同層面消費者。

(三)美國AT&T公司

美國通訊監理機關Federal Communications Commission(FCC)未限制電信事業取得頻率須採用之技術，由電信業者自主規劃取得頻率使用之技術(2G、3G、4G)，當地電信商AT&T公司於2012年8月3日宣布於2017年1月1日關閉2G網路將頻率以提升數據網路容量，過程中AT&T宣布不再認證及販售2G手機，並對外揭露重要Q&A訊息及寄發專函通知用戶。由於美國仍有其他電信業者提供2G服務，故AT&T之2G用戶除升級3G／4G外，亦可轉換他業者繼續使用。

AT&T2G終止後，多數消費型用戶成功轉換適用之網路使用，但仍有部分企業用戶使用較難更換通訊模組及SIM卡之2G物聯網設備，未及轉換而受較大影響，例如有報導指出舊金山智慧站牌之客運到站、抵達時間功能，在2G終止後無法精準報時，花費數周才完成升級。

四、我國對於行動業務終止之消費者權益保護

為我國2G業務於2017年6月30日終止及3G業務於2018年12月31日終止，本會參照消費者保護法規、國際作法及國內各界意見，分別定有「因應行動電話業務終止用戶權益保障行動方案」及「因應第三代行動通信業務終止用戶權益保障行動方案」等行政計畫，規劃電信事業提供等於或優於原資費之4G方案，並透過多元管道宣導用戶換約，配合業務終止後保留原門號半年之緩衝措施之流程辦理，並藉由政府機關合作、實際參與業務終止之公私協力，以使業務終止之平順：

1. 優惠資費方面：要求電信事業提供相同或相近的資費方案以吸引用戶移轉至4G業務，其內容應“等於或優於”原契約所載之服務內容，且分為「語音」、「數據」及「語音加數據」等多元服務型態，以供消費者依其需求選擇適合之服務。
2. 契約移轉方面：同意電信事業在已有用戶雙證件前提下，所屬用戶得以電話、網路或其他類似方式申請變更至該業者4G服務契約。
3. 終端設備方面：要求驗證機構於受理手機廠商申請純2G行動電話或含2G卡槽之雙卡機話機型式認證時，請手機廠商加註相關警語，提醒消費者注意選購。
4. 業務宣導方面：要求電信事業透過多元管道、區分族群精準宣導，本會亦自行辦理相關宣導，並參與業者宣導活動，以昭公信；本會與各業者均於官網成立業務終止專區公布重要資訊，另外亦請有線電視臺頻道配合播送相關跑馬燈，全面性周知消費者。
5. 保證金退還方面：請各業者透過各種管道(包括掛號信)聯絡用戶退還保證金(現金／匯款／支票／轉為電信帳單扣款)；對於屆期後用戶未領保證金，保留用戶帳號(專款專戶)，用戶可至門市選擇退還。
6. 偏鄉及弱勢族群接近宣導方面：針對偏鄉及弱勢族群通訊權益，要求各電信業者需加強辦理，全國84個偏鄉所屬村里，電信業者依用戶數分配實地親訪(交通中斷者以電話聯繫當地村里長辦理)，此外，針對身心障礙用戶，電信業者依據身障類別提供宣導資訊，如針對聽障及聲語障用戶以簡訊、專函、報章、電視等管道宣導，對視障用戶則以外撥、簡訊(搭配手機內建輔助播音功能)、廣播等管道進行關懷，另就不識字族群，電信業者亦藉由外撥、廣播、村里長親訪等方式通知，透過接近宣導方式消弭數位落差，落實數位人權之政策目標。
7. 法制作業方面：完成修訂第三代行動通信業務管理規則第79條之1規定及行動寬頻業務管理規則第79條之1規定，明定經營者因特許執照有效期間屆滿而終止其業務之全部時，應於特許執照有效期間屆滿日前三個月檢具業務終止計畫報請主管機關備查，並應於特許執照有效期間屆滿日前一個月通知使用者。電信事業依法應於前揭終止計畫載明包括：報請備查時之使用者數量及至特許執照有效期間屆滿前預計減少之使用者數量、供使用者移轉之行動通信網路業務資費方案、保證金及溢繳費用之退還措施、業務終止宣導規劃、業務終止宣導規劃、通知使用者之具體執行作為、客服應變計畫、訊號涵蓋率替代措施及其他消費者權益保護措施等。

除人際通信外，考量部分用於公共民生之物聯網設備亦有使用2G網路者，如智慧公車、號誌、油電水表等，為保障相關服務不受2G業務終止之影響，本會擔任溝通橋樑，橫向聯繫相關部會、公共服務業者與電信事業，確保物聯網設備更換適用模組或有相關因應配套；另外本會也與各地消保官聯繫，提供相關常見問與答，協助第一線解決民眾疑難，發揮政府一體的力量，保障民眾權益。

前揭措施下，整體2G用戶數由51萬餘戶下降至7萬6,796戶、3G用戶由606萬餘戶下降至5萬3,443戶，配合業務終止後門號保留半年供用戶升級4G使用緩衝措施及客服因應配套，使全體國民均能依其意願無縫享有便利4G服務，相關頻率釋出供更高效之4G業務使用，我國亦邁向行動寬頻新紀元。

各電信業者亦可汰除約22,000臺老舊耗能之設備，全年節約用電約30,588萬度，相當於1.58億噸碳排放量，故該等設備之汰除，能促成節能、減少二氧化碳排放效果，對環境永續發展極具正面意義。

五、未來及展望

鑒於「電信管理法」已完成制定發布，本會刻正研擬相關子法制定作業，俟相關法制配套完備後，將由行政院訂定實施日期，電信管理法一大特色即係解構現行以業務別之管制架構，故爾後將不再由法規面「行動業務終止」之存在；相應的，電信管理法規定，經本會認定之電信事業擬暫停或終止其營業之全部或一部時，應於預定暫停或終止日前3個月將消費者保護處置方式，送本會核准，並於預定暫停或終止日前1個月通知使用者(電信管理法第19條)。故對於電信事業擬終止行動服務之情形，本會仍會站在消費者立場，請電信業者落實相關用戶權益保護措施，並承襲過去辦理行動業務終止之經驗，確保推動過程之平順，民眾可無縫享有優質電信服務。

(作者為平臺事業管理處視察)