管制與保護 外國影音平臺在臺之自由網路時代言論自由面臨的挑戰與思考

二、數位匯流對「對應特定科技」管制模式的衝擊

通訊傳播業者主張的言論自由，常與主管機關對公共利益的考量相互衝突，以外國互聯網公司旗下影音平臺在臺灣設網路據點為例，當臺灣製作的節目在該站遭下架，主管機關在該平臺的言論自由，與視聽大眾對節目選擇權之確保、本土文化產業保護、媒體與節目內容多元維護等公益間如何權衡？管制密度為何？應如何管制？是網路時代面臨的挑戰。

位匯流時代來臨前，各種影音平臺壁壘分明，依據歐盟早期的「對應特定科技管制」(Technology-Specific Approach)司法審查途徑，投射在大眾傳播媒體的行政管制上，呈現出來「不對稱的管制模式」(asymmetric regulation scheme)，將影音平臺各自的特性區分為線性與非線性來界定管理思維，例如廣播電視因未成年人的易近用性高，對平臺業者之言論自由應採高密度管制，網際網路內容因未成年人的易近用性低，對平臺業者之言論自由應採高密度管制，網際網路內容因未成年人的易近用性低，對平臺業者之言論自由採低密度管制即可，整理如表1。

多媒體平臺	線性/非線性	未成年人的易近用性	管理思維
廣播電視	線性	高	高密度管制
行動電視	非線性	低	中密度管制
網際網路內容	整體屬非線性	低	低密度管制

依據歐盟的「線性」、「非線性」標準，因網路媒體僅提供節目清單，是否、如何、何時觀看則由視聽大眾決定，故未成年人對網路近用性低，主管機關對平臺業者之言論自由應採低密度管制。

三、網路時代的言論自由管制難題

(一)大型、集中化的傳媒併購如何管制

依據歐盟的「線性」、「非線性」標準，因網路媒體僅提供節目清單，是否、如何、何時觀看則由視聽大眾決定，故未成年人對網路近用性低，主管機關對平臺業者之言論自由應採低密度管制。

惟主管機關在廣播電視面臨的管制問題在網際網路同樣會發生，如大型、集中化的傳媒併購案件，網路時代與全球化既加速了傳播媒體間的不對等競爭，大型、集中化的傳媒相較廣播電視時代會以更快的速度侵蝕全球網路市場，如Netflix(美國)、愛奇藝(中國)等跨國企業挾帶大型資本額來勢洶洶，臺灣亦不可倖免，主管機關對網路平臺業者之言論自由採低密度管制妥適與否，亦或因其他如視聽大眾對節目選擇權之確保、本土文化產業保護、媒體與節目內容多元維護等公益目的而必須將管制密度提高？ 主管機關對網路言論自由管制的寬嚴問題，是身處網路時代的我們必須重新思考的議題。

2018年全球OTT訂戶數目預估上升24%至7.65億人次，其中Netflix占全球OTT訂戶數目44%，為市占率最高的平臺。

愛奇藝的用戶使用時長年增率上升，用戶黏性持續增加。2017年愛奇藝用戶的日觀看時長達到3億小時，年增率增長 15.82%

(二)外國影音平臺在臺灣設網路據點如何管制

以前述外國互聯網公司旗下影音平臺在臺灣設網路據點為例，若該平臺將臺灣製作的節目下架，除了影響視聽大眾對節目的選擇權，並對本土文化產業造成威脅之外，平臺仗持自身掌握資訊通道的優勢，阻絕不同聲音進入「觀念自由市場」(marketplace of ideas)，那麼言論自由「市場」的「言論商品」種類勢必不夠充沛，喪失多樣性的結果便是有意義的思辨減少，民主程序的公正性也將因此受到威脅；由此觀之，考量視聽大眾對節目選擇權之確保、本土文化產業保護、媒體與節目內容多元維護等公益目的，主管機關對網路平臺業者之言論自由管制密度有提高之可能性。

然而，網際網路有不同於實體世界資訊傳播的特質，在法政策上，公權力介入網路虛擬世界的管制，是否適合直接套用真實世界的邏輯？ 全球化下主管機關對網路影音平臺該如何進行管制，是身處網路時代的我們必須進一步思考的議題。

四、網路時代通訊傳播法規及產業努力方向

(一)法規方面

鑑於網際網路的無國界特性，世界主要國家均已體認不宜以公權力的行政管制手段，直接介入網際網路的運作及管理，取而代之以多方利害關係人參與進行相互溝通與協調，尋求符合多數利益並尊重少數的治理模式。聯合國資訊社會高峰會(World Summit on the Information Society, WSIS)即揭櫫對於網際網路演進與使用所需之原則、規範、規則及決定程序，應由政府、民間及社群共同參與其制定，此即為國際上普遍使用的「網際網路治理」(Internet governance)內涵。「網際網路治理」強調多方利害關係人的多元、自由及平等，以自律為主的自我約束機制。因此在規範上應有必要納入網際網路治理的機制，賦予其基本框架及使用原則，同時也基於與既有規範的調適，強調跨境、跨產業、跨政府部門的共同參與、以及既有實體規範的有效適用。

在網際網路治理的精神下，以公民參與、資訊公開、權利救濟與多元價值為重要核心理念，同時政府應避免直接以行政管制手段介入管理，立法院於107年5月24日審查完竣之《數位通訊傳播法草案》，以基本法的性質針對網際網路提供一低度規範與治理模式，在法律定性上為民事責任。再者，在數位時代下必須仰賴健全的數位基礎環境，並確保消費者權益及明示服務提供者責任，以奠定數位經濟發展之基礎，因此在立法政策上，同時考量「維持數位基礎網路合理使用」、「建立安心可信賴數位網路環境」、「保障數位消費者權益」及「服務提供者責任與自律」4個面向，以建構發展數位經濟的良好環境1。

有關前述第三點第一、二項之問題，《數位通訊傳播法草案》第三條第二款明文政府對下列事項之檢討責任：「具有公用性質之數位通訊傳播服務，應防止具有顯著市場地位者濫用市場地位，維護公平競爭及消費者利益。」對於民生必需的數位通訊傳播服務，政府應確保其服務之公平競爭環境，並維護消費者權益。

網際網路的出現打破了訊息傳遞的地域限制，通訊傳播業者可以輕易地在網路世界推銷自己，加上臺灣人民對外來文化的多元包容，臺灣本土文化產業一旦缺乏競爭力，便會淹沒在全球化浪潮中，為了保護本土文化產業並確保節目內容多元，網路世界裡通訊傳播業者之言論自由有其管制必要性。

(二)產業方面

1.本土文化保護

我國國家通訊傳播委員會於105年12月27日訂定發布的《無線電視事業播送本國自製節目管理辦法》以及《衛星頻道節目供應事業播送本國節目管理辦法》，規定電視臺自製節目的比例與自製節目的新播比例，隨後修正的《廣播電視法》第 19 條亦規定，除維持本國自製節目播送比率應達 70%外，也新增主要時段(晚上8-10時)播送本國自製戲劇節目應達同類型節目 50%之規定。

在言論自由管制面上，主管機關能做到的是保護本國影視產業，但救急不救窮，提升本國自製節目內容質量與滿足資金需求，進而提升本國影視產業競爭力，才是保護本國影視產業的根本之道，在網路時代加速的全球性競爭下，我國須以全球化思維、長期性戰略經營影視產業，在數位匯流的趨勢下達成產業合作與技術創新的目標。

由圖5顯見修法後本國自製節目數量有明顯提升。

2.打造產業合作生態鏈

以中國大陸為例，當百度、阿里巴巴、騰訊穩固了中國三大互聯網巨頭的地位，中國好聲音、中國新說唱、創造101等音樂競演節目透過電視版權販賣與網路平臺如愛奇藝(百度旗下)由中國大陸播送到亞洲各地，臺灣的年輕世代開始流行運用抖音、知乎等社群平臺；種種現象顯示了中國影視娛樂不僅穩定崛起，更是藉著網路時代驚人的傳播速度，搭著經濟發展的特快車迅速起飛，破億人口創造的破億流量讓無數投資者看到榮景，創造無限商機，吸引頂尖人才至中國發展，形成網路影音平臺產業的正向循環。

由上述及圖6、7的可得知，中國網路影音平臺形成「競爭加劇—市場擴大—投資擴大—競爭加劇」的良性循環，不僅確保網路影音平臺產業的資金挹注，也為中國大陸網路影音平臺的發展提供成長的動力，臺灣欲提升本國影視產業競爭力，在網路時代，平臺產業須建構此種得永續發展的循環。

長期投資的關鍵在於「投資方看得到產業前景」，臺灣在短期內，部份影視的投資仍須仰仗文化部補助金的情況下，利用數位匯流的趨勢將影視與音樂、動漫、遊戲、觀光及周邊商品的生產結合成產業生態鏈；進而增加資金挹注的來源與數目，使自製節目內容提升無後顧之憂，是我們可以努力的方向。

由上述及圖6、7的可得知，中國網路影音平臺形成「競爭加劇—市場擴大—投資擴大—競爭加劇」的良性循環，不僅確保網路影音平臺產業的資金挹注，也為中國大陸網路影音平臺的發展提供成長的動力，臺灣欲提升本國影視產業競爭力，在網路時代，平臺產業須建構此種得永續發展的循環。

長期投資的關鍵在於「投資方看得到產業前景」，臺灣在短期內，部份影視的投資仍須仰仗文化部補助金的情況下，利用數位匯流的趨勢將影視與音樂、動漫、遊戲、觀光及周邊商品的生產結合成產業生態鏈；進而增加資金挹注的來源與數目，使自製節目內容提升無後顧之憂，是我們可以努力的方向。

3.打入國際，自製戲劇節目是關鍵

(1)巨額投資反映的節目質量

近年來談到國際影視產業競爭力，不得不提及韓國戲劇投入龐大製作費用，平均一集約為臺灣戲劇的八到十倍，論及製作費用的用途，除了可以用於人力資源，例如經專業訓練的演員與導演；此外，給編劇合理的薪水待遇，確保好劇本源源不絕，也是韓國戲劇幾十年來仍生機勃勃的原因，配置多臺攝影機精確捕捉影像的細節，呈現出劇情人物的細膩刻畫，購買的服飾與場景裝飾精緻，配合燈光氣氛營造出唯美氛圍，使得整部戲劇不論節目劇情、演員演技、場景構圖等各方面皆呈現精湛的水平。

(2)高質量戲劇節目衍生的龐大效益

甲、戲劇節目本身收益高

當高水準的戲劇節目成為韓國電視臺的商品，他們除了將商品留在本國播放，更將其銷往亞洲各地，以太陽的後裔為例，除了韓國本地，電視平臺方面共有香港、臺灣、馬來西亞及新加坡購買版權，網路平臺方面也有中國大陸、香港、新加坡及臺灣購買版權，顯示韓國電視臺完美利用戲劇節目重複使用率高、可多重銷售的特性，為韓國政府創造來自海外，可觀的版權收益。

乙、文化產業的高附加價值

韓國戲劇隱藏的訊息，潛移默化地影響觀眾的食衣住行，男女主角穿著的流行服飾帶動韓國在海外的平價服飾產業，臉上的妝容增加韓國美妝品牌在海外的人氣，觀眾想吃遍節目中提到的各種美食、逛遍節目中出現過的景點，便會想去韓國旅遊，韓國觀光產業因而隨著戲劇產業蓬勃發展。

(3)小結

戲劇節目能重複使用、多重銷售進而打入國際創造高產值的關鍵，在於相較其他競爭者，節目本身強大的競爭力。我國電視公司與韓國電視公司合作時應致力於獲得韓國公司的製作內容、產業know-how(訣竅)，參酌前述的產業生態鏈，並應重視文化產業間的連動性，高質量自製戲劇節目與帶動其他文化產業具高度相關性，文化產業的高附加價值，在訊息傳遞便利的網路時代將更加顯著。