第13卷第1期
中華民國108年2月出刊

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上一章

公正與客觀 媒體不可忘卻的社會責任淺論新聞自由與報導真實性之法律關係

一、前言

近年來,無論在歐美或臺灣「假新聞」議題掀起陣陣波瀾,「假新聞」一詞來自英文Fake News,係指疑似造假、不實的訊息內容對社會造成負面影響;由於因多透過網路社群媒體快速傳播,且非僅指涉新聞內容,因此國家通訊傳播委員會於106年即提出應以「網路爭議訊息」用語取代「假新聞」,以避免混淆。另依據107年3月12日歐盟數位經濟與社會委員轄下,為因應「假新聞」所引發問題而成立之高階專家小組所提報告,亦明確指出「假新聞」這個字眼不足以掌握不實資訊所涉及的複雜問題,因此建議將其稱為不實資訊。

新聞媒體在快速、獨家報導壓力下,對於新聞正確性的掌握每況愈下,往往在不經意間即可能碰觸到不實資訊,將其轉變為新聞報導內容;因此,新聞媒體如何善盡其查證義務,以「真實」、「客觀」、「平衡」,並符合社會公共利益的條件下,製播新聞或評論;在89年7月7日司法院公布的釋字第509號解釋中,明白揭示「真實查證義務」,若新聞媒體未善盡查證責任,且無法舉證其報導為真實,則可能違反「真正惡意原則」。在「新聞自由」之大纛下,如何防堵不實資訊散布?二者間應如何取得平衡?法律應如何予以適當規範?實為長久以來,各界尚無根本解決之道的難題。

二、新聞自由是否為我國憲法所保障之基本權利?

「新聞自由」的概念可上溯至17世紀西方國家,今日則儼然業已具有普世價值,在臺灣亦已取得崇高地位,被認為是可與行政、立法與司法等三權並立的「第四權」,常被媒體援引為權利的依據。然而新聞自由究竟是什麼?

新聞自由,或稱新聞自由權,通常指政府通過憲法或相關法律條文保障本國公民言論、結社以及新聞出版界採訪、報導、出版、發行等的自由權利。這一概念也可以延伸至保障新聞界採集和發佈信息,並提供給公眾的充分自由。新聞自由此一理論基礎是從近代政治經濟學和新聞學中衍生出來的。西方主流新聞學及傳媒理論研究者普遍認為,新聞自由應包括天賦人權論、觀點市場論與民主促進理論,較新的新聞自由理論基礎則為第四權理論。

我國憲法第11條規定:「人民有言論、講學、著作及出版之自由」。亦均認為該條規定所保障者為表見意見之自由,其中尤以言論自由乃屬於表現意見自由之首要,而講學、著作,及出版等可謂為表達意見之各種不同方式。由上揭憲法條文文字觀之,似難直接認定,但國內學者通說咸認為新聞自由亦為我國憲法第11條規定所保障之範圍1。其因乃為廣播電視等新聞媒體係以攝影或錄音等方法,將其所欲傳達之意見或散佈於公眾,屬「出版」的形式之一,故而憲法第11條定的出版自由亦應包含有保障新媒體出版之「新聞自由」在內2。而憲法保障新聞自由的目的,是為了保障新聞媒體的獨立性及完整性,以維持新聞媒體的自主性,使其能提供未被政府控制或影響的資訊、意見,以促使公眾對政府及公共事務的關心,並進而引起公眾討論,而能善盡監督政府的功能。因此,新聞自由就是要保障新聞媒體能充分發揮其監督政府功能的一種基本權利3。司法院釋字第689解釋於理由書中更明指出,「為確保新聞媒體能提供具新聞價值之多元資訊,促進資訊充分流通,滿足人民知的權利,形成公共意見與達成公共監督,以維持民主多元社會正常發展,新聞自由乃不可或缺之機制,應受憲法第11條所保障。」

已故的美國聯邦最高法院大法官波特·斯圖爾特於1974年11月2日在耶魯大學的一場演講中提出第四權理論作為新聞自由的理論,使得新聞自由與言論自由有所區別,此區別在於強調新聞媒體在現代民主社會中所扮演的角色,係作為一種政府三權(行政權、立法權與司法權)以外的第四權力組織,用以監督政府、防止政府濫權,因此第四權理論又稱為「監督功能理論」。斯圖爾特大法官認為憲法保障新聞自由的主要目的,係為維護聞媒體的自主性,以保障新聞媒體可以成為政府三權以外的第四權,使其能揮監督政府的功能。

根據第四權理論,新聞自由是為了發揮監督政府的制度性功能,是一種制度性權利,並非植基於對人的尊重。既然權利基礎不同,新聞媒體專有免受政府為達成一般社經政策或促使傳播多元、公平性而行管制措施之權,其具體內容究應如何界定,端視新聞之作為及政府採取何種類型的干預而定,其並非絕對的權利,而是在傳播業者、閱聽大眾與政府部門間,有一道三方隱形的紅線,也像是微妙的蹺蹺板,在比例原則的天平下,互相合作保持平衡。

三、新聞自由之界限

()依據第四權理論所建構的新聞自由有下列幾點特性4

  1. 新聞自由為一種制度性的基本權利,而非一種個人性的基本權利,乃是法律為了保障新聞媒體自主性,以使其發揮監督政府的制度性功能,而給予新聞媒體的一種基本權利保障。
  2. 享有新聞自由的權利主體為新聞媒體而非一般大眾。
  3. 新聞自由是一種工具性的基本權利,憲法保障的新聞自由係因其具有扮監督政府的角色功能,幫助達成社會整體利益。
  4. 新聞自由並非是以保障或促進新聞媒體自身的利益為中心,而是以視聽眾實踐民主理念的利益為中心。
  5. 新聞自由提供新聞媒體一些言論自由保障之外的特別保障,例如採訪新聞的權利、不洩露新聞來源的權利等。

()司法院解釋

由上可知,新聞媒體基於新聞自由,在接近取得資訊方面比一般人民享有更多的便利性,相對地,新聞媒體也須負擔較多的義務。而新聞自由非謂新聞媒體在製播新聞或評論時,可以毫無限制任意為之,仍有應遵循之界限,透過下述的司法院大法官會議所做出的解釋,我們可以概略了解到新聞媒體所應遵守的界限。

1.享有傳播之自由者,應基於自律觀念善盡其社會責任,不得有濫用自由情事。(司法院釋字第364號解釋)

言論自由為民主憲政之基礎。廣播電視係人民表達思想與言論之重要媒體,可藉以反映公意強化民主,啟迪新知,促進文化、道德、經濟等各方面之發展,其以廣播及電視方式表達言論之自由,為憲法第11條所保障之範圍。惟廣播電視無遠弗屆,對於社會具有廣大而深遠之影響。故享有傳播之自由者,應基於自律觀念善盡其社會責任,不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者,國家自得依法予以限制。

2.言論自由為人民之基本權利,惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護,法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。(司法院釋字第509號解釋)

言論自由為人民之基本權利,憲法第11條有明文保障,國家應給予最大限度之維護,俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各種政治或社會活動之功能得以發揮。惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護,法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制。刑法第310條第1項及第2項誹謗罪即係保護個人法益而設,為防止妨礙他人之自由權利所必要,符合憲法第23條規定之意旨。至刑法同條第3項前段以對誹謗之事,能證明其為真實者不罰,係針對言論內容與事實相符者之保障,並藉以限定刑罰權之範圍,非謂指摘或傳述誹謗事項之行為人,必須自行證明其言論內容確屬真實,始能免於刑責。惟行為人雖不能證明言論內容為真實,但依其所提證據資料,認為行為人有相當理由確信其為真實者,即不能以誹謗罪之刑責相繩5,亦不得以此項規定而免除檢察官或自訴人於訴訟程序中,依法應負行為人故意毀損他人名譽之舉證責任,或法院發現其為真實之義務。

3.新聞採訪仍應權衡公益及個人隱私保障(司法院釋字第689號解釋)

社會秩序維護法第89條第2款規定,旨在保護個人之行動自由、免於身心傷害之身體權、及於公共場域中得合理期待不受侵擾之自由與個人資料自主權,而處罰無正當理由,且經勸阻後仍繼續跟追之行為,與法律明確性原則尚無牴觸。新聞採訪者於有事實足認特定事件屬大眾所關切並具一定公益性之事務,而具有新聞價值,如須以跟追方式進行採訪,其跟追倘依社會通念認非不能容忍者,即具正當理由,而不在首開規定處罰之列。於此範圍內,首開規定縱有限制新聞採訪行為,其限制並未過當而符合比例原則,與憲法第11條保障新聞採訪自由及第15條保障人民工作權之意旨尚無牴觸。又系爭規定以警察機關為裁罰機關,亦難謂與正當法律程序原則有違。其解釋理由中並闡明,基於人性尊嚴之理念,個人主體性及人格之自由發展,應受憲法保障(本院釋字第603號解釋參照)。為維護個人主體性及人格自由發展,除憲法已保障之各項自由外,於不妨害社會秩序公共利益之前提下,人民依其意志作為或不作為之一般行為自由,亦受憲法第22條所保障。人民隨時任意前往他方或停留一定處所之行動自由(本院釋字第535號解釋參照),自在一般行為自由保障範圍之內。惟此一行動自由之保障並非絕對,如為防止妨礙他人自由,維護社會秩序所必要,尚非不得以法律或法律明確授權之命令予以適當之限制。而為確保新聞媒體能提供具新聞價值之多元資訊,促進資訊充分流通,滿足人民知的權利,形成公共意見與達成公共監督,以維持民主多元社會正常發展,新聞自由乃不可或缺之機制,應受憲法第11條所保障。新聞採訪行為則為提供新聞報導內容所不可或缺之資訊蒐集、查證行為,自應為新聞自由所保障之範疇。又新聞自由所保障之新聞採訪自由並非僅保障隸屬於新聞機構之新聞記者之採訪行為,亦保障一般人為提供具新聞價值之資訊於眾,或為促進公共事務討論以監督政府,而從事之新聞採訪行為。惟新聞採訪自由亦非絕對,國家於不違反憲法第23條之範圍內,自得以法律或法律明確授權之命令予以適當之限制。

()小結

司法院釋字第364號解釋中,已納入媒體自律之概念,其認為新聞媒體雖享有傳播之自由,但應基於自律觀念善盡社會責任。司法院釋字第509解釋則要求新聞媒體有報導真實之義務,須善盡查證義務。另在司法院釋字第689號解釋明確表示,新聞採訪自由亦非絕對,國家於不違反憲法第23條之範圍內,自得以法律或法律明確授權之命令予以適當之限制。是以,新聞自由雖為憲法所保障的權利,惟該權利的行使仍有其界限。

四、報導真實性

已故新聞宗師馬星野於中國新聞記者信條第4條明定「吾人深信:新聞記述,正確第一,凡一字不真,一語失實,不問為有意之造謠誇大,或無意之失檢致誤,均無可恕」,新聞乃是就受大眾觀注之社會事件報導,而新聞媒體的責任即在於完整與客觀地報導社會事件與提供真相,故報導的真實性著重於事實之查核。匯流使新聞媒體產業面臨更大的競爭壓力,新聞產業及新聞產製流程出現巨大改變,新聞媒體使用網路素材成為常態。而言論自由雖為憲法所保障之人民基本權利,法律固應予以最大限度之維護,惟新聞媒體在引用網路素材時,仍應負有社會責任,而新聞自律及事實查證,即為新聞媒體的報導與評論是否真實的重要把關機制。

()新聞自律

新聞自由係憲法保障的基本權利之一,而新聞自由的目的在保障個人與社會公益,新聞媒體不能為了享有新聞自由而危害個人與社會權益。由於新聞媒體報導與評論的內容均以個人與社會為主要對象,因此,要維護新聞自由而不危害個人與社會權益,便必須在報導評論方建立嚴格的專業標準,才不致踰越新聞自由的範疇。而這種嚴格的專業標準,就是新聞自律6

由於新聞報導所產生的影響為善為惡瞬間可見,故須透過自律期使新聞報導能為社會帶來正面的影響。而新聞自律之內涵並非法律所能明定,必須以道德為依據。國家通訊傳播委員會於105年1月修正公布衛星廣播電視法第22條已將新聞媒體應建立自律機制納入法律規範中,然其內涵並不應由主管機關以法律明定,有賴新聞媒體自行建立,該法第22條明定:「(第1項)製播新聞或其他經主管機關指定之衛星頻道節目供應事業,應建立自律規範機制,獨立受理視聽眾有關播送內容正確、平衡及品味之申訴。並應定期向主管機關提出具體報告,並將其列為公開資訊。(第2項)前項自律規範機制應報主管機關備查。」其立法理由為「媒體自律機制乃媒體內部對組織成員之基本規範與要求,為強化媒體自律,爰於第一項明定製播新聞或其他經主管機關指定之節目供應事業,應建立自律規範機制,獨立運作。並應定期向主管機關提出具體工作報告,該報告應列為公開資訊。」

()事實查證

新聞媒體於報導新聞事件須為平衡報導,對於公共利益相關之議題,予以正反或意見不同之雙方公平、相同機會的報導,使各方意見得以表達而平衡傳播,使大眾基於理性做自我合理判斷,以增進民主社會知性、理性多元性之進步。當報導內容與事實真相有背離之虞,甚或在真相如何尚未清楚時,必須讓報導所涉之關係人,有機會澄清,表達意見,並平衡報導。基此對於有爭議事件,應明示消息來源,同時報導各方不同說詞及觀點,力求平衡,免於偏頗7。惟在新聞報導真實性的要求,並非以完全客觀的真實要求新聞媒體,而在要求新聞媒體在合理範圍內盡到查證義務。

國家通訊傳播委員會為導正新聞媒體錯誤報導或未查核資訊而引發之爭議,於105年1月修正公布衛星廣播電視法第27條第3項第4款,業將「製播新聞違反事實查證原則致損害公共利益」納入法律規範。其立法理由係為落實問責並體現共管機制,促使媒體自律與社會他律先行,藉此責成電視臺落實內部控管,就製播新聞涉有第27條第3項第4款違反事實查證原則致損害公共利益者,應先透過自律規範機制對製播新聞個案,進行事實查證之調查程序,並將相關報告及說明送主管機關審議,以落實內部控管機制及問責機制。

衛星廣播電視法第27條:「(第1項)衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商製播之節目及廣告內容應尊重多元文化、維護人性尊嚴及善盡社會責任。(第2項)製播新聞及評論,應注意事實查證及公平原則。(第3項)衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商播送之節目或廣告內容,不得有下列情形之一:一、違反法律強制或禁止規定。二、妨害兒童或少年身心健康。三、妨害公共秩序或善良風俗。四、製播新聞違反事實查證原則,致損害公共利益。(第4項)衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商涉有前項第四款情事者,應由該事業建置之自律規範機制調查後作成調查報告,提送主管機關審議。」

()小結

如何判斷大眾傳播媒體是否有相當理由確信其所為之陳述為真實,取決於報導過程中有無遵守「大眾傳播媒體」之專業準則,而有關「大眾傳播媒體之專業準則」至少應有下列之內涵:1.報導之事實確有消息來源;2.如有查證之可能性,則應在合理範圍內予以查證,並給予衡平報導之機會;3.如因事實上之困難以致無法查證,又因為保護消息來源而無法揭示消息來源時,則須衡量下列二項因素,以決定應否加以揭露及報導:消息來源之可靠性;報導內容與公共利益之關連性;4.對此等報導之評論,則須明示消息未經查證之情況,而以假設性之語氣單就已揭露之事實部分謹慎論斷,且不得單憑已揭露之情事,輕率推測其他相關而未經揭露之事實。(臺灣臺北地方法院91年訴字第1938號判決參照)

言論自由為憲法所保障之人民基本權,法律固應予以最大限度之維護。惟惡意散布謠言,傳播不實之言論,反足以破壞憲法所保障之基本權,依憲法第23條規定,自應予合理之限制。而刑法第310條之誹謗罪及公職人員選舉罷免法第92條之處罰規定,即屬法律對於非法言論所加之限制。又司法院釋字第509號解釋明確揭示行為人縱不能證明其言論內容為真實,然若能舉出相當證據資料足證其有相當理由確信其言論內容為真實者,因欠缺犯罪故意,即不得遽以誹謗罪相繩,亦即採取「真正惡意原則」。從而行為人對於資訊之不實已有所知悉或可得而知,卻仍執意傳播不實之言論,或有合理之可疑,卻仍故意迴避真相,假言論自由之名,行惡意攻訐之實者,即有處罰之正當性,自難主張免責。再者,行為人就其所指摘或傳述之事,應盡何種程度之查證義務,始能認其有相當理由確信其為真實,而屬善意發表言論,應參酌行為人之動機、目的及所發表言論之散布力、影響力而為觀察,倘僅屬茶餘飯後閒談聊天之資者,固難課以較高之查證義務;反之,若利用記者會、出版品、網路傳播等方式,而具有相當影響力者,因其所利用之傳播方式,散布力較為強大,依一般社會經驗,其在發表言論之前,理應經過善意篩選,自有較高之查證義務,始能謂其於發表言論之時並非惡意。因此,倘為達特定之目的,而對於未經證實之傳聞,故意迴避合理之查證義務,率行以發送傳單、舉行記者會、出版書籍等方式加以傳述或指摘,依一般社會生活經驗觀察,即應認為其有惡意。(最高法院97年度臺上字第998號及100年度臺上字第3376號判決參照)

參酌前揭判決及司法院釋字第509號解釋意旨,事實查證原則,係指衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業之分公司或代理商,就其所能提供之資訊來源及所提出之證據資料,雖不以能證明其真實為必要,仍應有相當理由確信其為真實。由前揭解釋文所揭示的「真實查證義務」觀點出發,或依行為人、相對人身分的不同,言論內容對於相對人人格領域侵入之程度,以及對公共事務影響的範圍,建構不同類型程度的真實查證行為義務,或將成為另一項具體衡量參數的選擇。相對而言,若未善盡查證責任,且無法舉證其報導為真實,並蓄意捏造假(捏造)新聞,此明知故犯的惡意傳播行為,或有可能構成我國大法官釋字 509 號解釋文提到的「真正惡意原則」8。至於經查證所取得的消息是否適宜對社會大眾報導,以及報導後會對個人與社會權益造成何種影響,是否有助國家社會,即須由新聞媒體自律機制運作以做出判斷。

五、反思與期許

事實往往不是一見可明,在眼見都不一定為真之情形下,每個人對事實之認知均存有角度差異,因此,所表達出來之事實未必相同,新聞媒體亦然。歐盟在網路爭議訊息獨立報告研究中指出,最受一般民眾信任的新聞來源是傳統媒體(廣播占70%;電視占66%;平面媒體占63%)。科技部2016年於資訊來源可信度調查中,亦發現臺灣民眾在非特定情形下,普遍認為「電視」(56.56%)是最可以信賴的消息來源9。新聞媒體於製播與公共事務相關之新聞或評論時,應能快速有效掌握正確訊息,善盡事實查證義務,以降低不實或爭議訊息因媒體轉載而擴大對社會甚至國家安全所造成傷害,更有利維護公眾對新聞媒體之信賴。

「第四權」在社會制度下一直備受各階層尊重,亦有凌駕一切的氣勢,但有一點需要留意,便是「第四權」應是一種「權利」而非「權力」,過份濫用「第四權」亦會受社會其他人士譴責和背棄。事實上,「第四權」理論可視作區分「新聞自由」與「言論自由」的一種理論,「第四權」為傳媒提供彈性工作空間和強心丸,方便傳媒透過實務採訪工作,直接監督政府及發揮對社會的影響力,同時強化傳媒在的民主社會中的地位和重要性。但「第四權」亦非傳媒長期持有的一道「免死金牌」,若傳媒本身不能保持完全獨立,以商業主導形式運作,有既定立場,要發揮「第四權」應有的影響力便相對困難。

在訊息快速傳遞的現代社會,新媒體、新技術、及更多的民眾直接參與(包括網上博客、留言板)與Citizen journalism(民間報道新聞)逐漸成行9,新聞「第四權」未來發展勢必與現今有所不同,新聞自由與報導真實性之界線如何拿捏,將成為一大考驗。

(作者為法律事務處專門委員)

  1. 1參見林子儀,「言論自由與新聞自由」,p.69(1999年9月元照初版第1刷 );林紀東,「中華民國憲法逐條釋義()」,pp.172-173(71年2月修訂初版);尤英夫,「新聞法論(上冊)」,pp.4-7(76年11月)
  2. 2林子儀,同上註,p.70。
  3. 3林子儀,同上註,pp.66-67。
  4. 4林子儀,同上註,pp.81-84。
  5. 5此即為「真正惡意原則」,大法官蘇俊雄所提出的協同意見書,對此做了更嚴格的限制:「只要行為人並非故意捏造虛偽事實,或並非因重大的過失或輕率而致其所陳述與事實不符,皆應將之排除於第310條之處罰範圍外」。
  6. 6李瞻,「新聞自由與新聞自律」,新聞學研究,第36期(1986年3月),頁35。
  7. 7媒體應為適度之平衡報導,即對於公共利益相關之議題,予以正反或意見不同之雙方公平、相同機會的報導,使各方意見得以表達而平衡傳播,使大眾基於理性做自我合理判斷,以增進民主社會知性、理性多元性之進步。但平衡報導非謂對於涉於私德且於公共利益無關之傳聞,只要佐以部分對於第三人之訪談,即可以聳動之標題及未經證實之內容加以報導,致事實扭曲而損害他人。若任何媒體僅附上對於第三人之簡單訪談,即可隨意以不堪之文字、內容加諸於任何人而為報導,使全民陷於其私德隨時有被任意報導攻訐之危險,自非所謂媒體新聞自由或人民知的權利,所應受保障之範疇。故報導內容與事實真相有背離之虞,甚或在真相如何尚未清楚時,必須讓報導所涉之關係人,有機會澄清,表達意見,並平衡報導。基此對於有爭議事件,應明示消息來源,同時報導各方不同說詞及觀點,力求平衡,免於偏頗。若媒體記者在報導時,已確知其所報導者並非真實,卻仍予以報導,或忽視不顧其真假而恣意予以刊登之情形下,則已違真實陳述、衡平報導之原則規範,而該當於實質惡意。倘因此侵害被報導人之名譽,造成被報導人名譽受有損害,仍該當於侵權行為之構成要件。(臺灣高等法院99年度上字第1162號民事判決參照)
  8. 8NCC 「新聞事實查證製播規範與標準」委託研究案,pp.10-11
  9. 9http://crctaiwan.nctu.edu.tw/epaper/%E7%AC%AC57%E6%9C%9F20170912.htm,查閱日期2018/10/08。
  10. 10https://www.ln.edu.hk/mcsln/17th_issue/key_concept_02.shtml,查閱日期2018/10/08。
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