為健全我國網際網路視聽服務環境，保障消費者權益，並帶動臺灣內容產業發展，國家通訊傳播委員會(以下簡稱本會，NCC)於111年5月25日通過「網際網路視聽服務法」(以下簡稱OTT-TV專法)草案架構，相較於第1版OTT-TV專法草案，此次草案架構仍維持「低度管理 」精神。另有3項改變，包括納管方式由自願登記改為行為管理；義務方面，採取層級化設計，避免增加中小型業者負擔；另為回應外界對於防治盜版侵權的關注，此次草案架構針對多次侵權的業者，設立本會得以糾正其相關不當營業行為的機制。
為更加完善草案條文，能符合產、官、學、研各界的期待，本會日前特別專訪國立臺灣大學新聞研究所教授兼所長洪貞玲，邀請她分享國際間對「OTT-TV專法」的做法，並對草案架構提出建言。
根據NCC近年的通訊傳播趨勢調查，臺灣網際網路影音服務的使用者有越來越多的趨勢。雖然目前臺灣以有線電視訂戶為大宗，我們仍可以看到網際網路視聽平臺(以下簡稱「 OTT-TV」)的訂戶數正在持續成長。「OTT-TV 」的訂戶數若達到一定規模時，假設缺乏適當的法律規管，一旦出現消費者爭議，主管機關將會無從介入。因此建議在制訂「OTT-TV專法」時，必須考量到使用者與訂戶的權益保護規範。例如在「OTT-TV專法 」草案架構中，業者必須向主管機關申報營運資訊，業者營運資訊的適度公開與透明化，能夠讓消費者較為了解業者的營運狀況。其次，服務提供者應該制定消費者的保護條款，一旦發生消費糾紛時，消費者才有適當的申訴機制與救濟管道。
在目前的草案架構中，對於涉及國家安全規範、兒少權益、違反善良風俗的不當內容，似乎還沒有明確的處理機制，建議可參照現行iWIN的模式來監理網際網路的不當內容。iWIN是NCC基於「兒童及少年福利與權益保障法 」(以下簡稱兒少法)所訂定的中介機構，主要協助網路平臺業者建立自律機制，以此來監督網路是否出現違反兒少法的不當內容。iWIN模式同時具備了自律與監督兩種機制，未來NCC在監理網際網路的不當內容時，也可導入iWIN的模式。
在國際政策上，我國目前能夠參採的是英國模式。英國的「通訊管理局」(Office of Communications, Ofcom)相當於我國的NCC， 專責處理傳統的廣電媒體監理，不過在去年英國推出「網路安全法案」(Online Safety Bill)以後，該法明確界定了網路內容的主管機關，賦予Ofcom監理網路內容的權限。「 網路安全法案」目前已經進入國會三讀，預計很快就會正式實施。在這一點上，臺灣的政策與英國的趨勢接近，我國也會由NCC來處理網際網路的不當內容。
在網路內容類型及處理原則上，Ofcom將之區分成3種類型，第1類型情節最為嚴重，屬於涉及違反刑事法規的內容，對比「OTT-TV專法 」的草案架構，可以是危害國家安全或是重大社會利益的部分；第2類型的違法內容則是妨害兒少的身心健康，侵害兒少的權益；第3類型屬於可能不至於違法，但是內容不當，或是對青少年身心發展有不良的影響，例如厭食症、暴食症、青少年霸凌等等的影片。兒少看到這些影片，容易做出模仿的行為，影響其身心健康。對於這3種不同層級的內容，Ofcom設定了不同的處理機制，也要求平臺本身要建立制度，降低不當或不實訊息出現的頻率，讓優質的內容得以曝光等等。
就我個人的觀察，英國的行政機關在立法時，對於未來執法前的準備相當嚴謹。例如Ofcom會檢視法案在立法後，要花多少時間來有效執法，為了善盡監理網路的內容，必須跟業者進行何種溝通，才能建立好網際網路平臺的實踐準則。若平臺出現法案中提到的不法或不當內容，業者要如何依據實踐準則來因應？綜觀來說，平臺要對網路內容負非常大的責任。
在實務方面，我國「OTT-TV專法」草案架構與「網路安全法案」並非完全對等，因為「OTT-TV專法 」只處理串流影音平臺，沒有擴大到所有的服務業者。目前我們立法規管的串流服務平臺必須具備收費制度，提供訂閱機制，或是以廣告來獲利，已先行排除Youtube或Facebook等社群媒體。英國的「網路安全法案」則將影音平臺及所有社群媒體都進行納管，不會因是否透過服務內容收取對價而有所差別。因此，建議NCC在訂定專法時，不要只思考「 OTT-TV專法」的內容架構，可以連帶設想網路內容的處理機制。
例如，可以在法規中明確制定主管機關NCC欲合作的民間監理機制，像是iWIN。其次，在法規施行前，一定要跟業者溝通，建立雙方認可的實踐準則。NCC在與業者溝通前，應先確立原則，讓業者有所依循，據此建立比較符合平臺運作與使用者習慣的內容。立法過程主要還是自律先行的概念，實踐準則建立完成後，由業者進行自律，依照自己的實踐準則去提供服務，保護消費者，並避免違法不當的內容出現。主管機關則負有監督的責任，若平臺出現違法，可對違法者施加法律效力。
目前「OTT-TV專法」的草案架構採取低度管理，最初的希望是業者能主動登記，除非另行設定門檻。在基本門檻的設計方面，建議服務平臺的使用者要達到一定的規模，以「抓大放小 」為原則，避免當業者本身還不夠大，便用一大堆要求課責於他，這樣可能不符合比例原則。登記之後，媒體業者要接受公共監督，這是我們談及問責時的基本概念。
在義務方面，業者要做到基本的營運資訊揭露，例如公司登記名稱、聯絡方式、營運地址等等，這部分要做到公開透明。在業者揭露的公開資訊當中，最關鍵的部分是平臺在臺灣有多少訂戶，提供服務的計畫方式，以及演算法及推薦機制。例如使用者登入時，平臺把影片推送到首頁給使用者的推薦機制為何？這裡就要思考，業者要主動向主管機關申報哪些資料；第二是要主動公開哪些資料，演算法及推薦機制需不需要向主管機關申報，這套規則是否公平，會不會造成資訊提供的不公平等等。
以歐盟為例，如果平臺利用演算法或推薦機制去推薦不公平的廣告給使用者，造成不公平競爭，歐盟可對此行為進行處理。在設立「OTT-TV專法 」時，對於業者是否要申報演算法與推薦機制，與業者要溝通到什麼程度，主管機關可以了解到什麼程度等等，可在法規中明訂清楚。
除了「OTT-TV專法」之外，我國在制定平臺責任的相關法規時，高度參採歐盟的「數位服務法」(Digital Service Act, DSA)與「數位市場法」(Digital Markets Act, DMA)，在歐盟的「數位服務法」當中，會因服務提供者的規模大小而施加不同的義務要求。法案把平臺提供者分成4種服務樣態：服務中介者(Intermediary services)、服務提供者(Hosting services)、線上平臺(Online platforms)與極大型線上平臺(Very large platforms)。在4個層級當中，DSA有明確的規定，一般性的線上平臺，例如中介者與線上平臺，只要符合條件，就必須向主管機關提供透明度報告，設立爭議處理機制，禁止特定目標的廣告，例如針對兒童的廣告，推薦系統要透明化。
用戶數達到4,500萬門檻的業者屬於最大型平臺，DSA規定這類極大型平臺必須設置外部獨立的稽核單位，不可依據使用者的使用習慣、使用者足跡或profile來推薦內容，也必須允許使用者擁有選擇不被追蹤資訊，或是拒絕被推薦內容的權利。業者的資料除與主管機關分享外，若有研究需要，也必須與研究者分享。歐盟的「 數位服務法」對平臺施加的責任要求頗多，也要求大型平臺要建立自己的行為規範，建議NCC無論是目前影音平臺的管理，抑或是未來的網路平臺與內容管理，在立法或對外溝通時，可再參據歐盟的「數位服務法 」加以制定，與國際社會接軌。
「OTT-TV專法」草案剛出爐時，大家都很關心是否要設定本國節目的內容比例。目前國際間針對「OTT-TV」服務提出的相關法規，主要依據歐盟的「視聽媒體服務指令」(Audiovisual Media Services Directive, AVMSD)，該指令要求跨國平臺在歐盟提供服務時，歐盟產製的內容占比必須達到30%，其規範對象不限於產製內容的媒體，而是只要透過演算法來決定內容的排序，就須受到該指令的規範。
我國是否也要比照歐盟的規範，制定30%的本國節目內容比例，可先思考「OTT-TV 」服務的使用者規模有多大，其次是本國內容產製的能量有多少。目前臺灣一年頂多能產製大約100部影視節目，因此很難比照歐盟的30%規範。或許可以思考是否要訂定本國節目內容的比例限制，或是有沒有其他方式可以保護本國的內容產業。
若認為制定比例可保障本國的內容產製，可以將比例訂低一點，由主管機關計算本國的產業規模，衡量大型平臺的現況來決定。訂定的比例應該要合理並符合現況，也可在草案架構中，制定提升或鼓勵本國自製內容的方案。
若我國現階段不適合訂定節目自製比例，則可要求業者在網頁顯著處設置我國內容專區，公開揭露當年自製或合製節目的占比及措施。目前國際上還有一種做法，就是要求業者提撥盈餘至健全臺灣影視產業的基金，歐盟便有類似的做法。個人認為，以目前的草案架構來說，似乎在這方面的立法強度還不夠，建議可參考歐盟做法，不光是要求業者主動揭露合製或自製內容的措施，也要明確規範業者，年度營收要有相當的比例，投入本國的內容產製，採取更積極的作為。
