第14卷第3期
中華民國109年6月出刊

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遽變時代中的新秩序國際通訊傳播協會(IIC)2019年年會及國際管制者論壇經驗分享

文/施祉維、陳昭如

一、前言

數位匯流時代,電信、傳播和相關資通訊產業正經歷過渡與轉型時期,尤其寬頻網路與各領域產業的結合,大幅改變了產業秩序及社會溝通模式。對於管制者而言,如何建立與時俱進管制框架、促進產業健全競爭、保護消費者權益,同時鼓勵投資和創新,正面臨前所未有的複雜挑戰。

2019年適逢國際通訊傳播協會(International Institute of Communications, IIC)創立50週年,IIC回歸其創始地英國倫敦,於2019年10月7日至10日擴大舉行年會及國際管制者論壇。國家通訊傳播委員會(以下簡稱本會)由洪委員貞玲與郭委員文忠率同仁參與,並於10月11日拜會英國數位、文化、媒體及體育部(Department for Digital, Culture, Media & Sport, DCMS)與通訊傳播管理局(Office of Communications, Ofcom)。期望藉由本次會議及參訪,掌握全球監理經驗與政策發展趨勢,作為本會未來政策研議與制定之參考。

2019年IIC國際管制者論壇及年會於英國倫敦舉行
2019年IIC國際管制者論壇及年會於英國倫敦舉行
圖12019年IIC國際管制者論壇及年會於英國倫敦舉行

二、IIC國際管制者論壇及年會介紹

IIC在美國、日本、加拿大、歐洲等國的通訊傳播產業界人士支持下,於1969 年創立於英國的民間組織,是一個無黨派、全球性及非營利的組織。IIC的會員包含各國監理機關、電信業者、廣電業者、內容提供者、資通訊(ICT)業者以及新興網路平臺(應用內容服務)業者等,其宗旨在於促進電信、媒體和科技產業的匯流,並就相關公共政策與產業發展議題進行交流。

IIC舉辦的管制者論壇是僅開放給各國通訊傳播管制機關參加的非公開會議,讓來自世界各地的管制機關討論政策議題、瞭解分享管制典範與經驗;年會則是將各國監理機構或主管機關與相關利害關係人聚集在一起,致力於關注與型塑治理變革的新思維。

國際管制者論壇(左)及年會(右)會場實況
國際管制者論壇(左)及年會(右)會場實況
圖2國際管制者論壇(左)及年會(右)會場實況

三、國際管制者論壇

國際管制者論壇以「為全球通訊傳播生態系統重新建構規管秩序」( Redesigning regulation for a global communications ecosystem )為主軸,會議重點摘要如下:

()因應5G及數位生態系發展的管制新思維

美國聯邦通訊傳播委員會( Federal Communications Commission, FCC )主委Ajit Pai首先分享了「加速5G計畫」( 5G Fast Plan ),說明FCC如何透過相關管制政策及措施強化美國5G優勢,包括了3個重要面向:

  1. 釋出更多頻譜:2019年初已完成28GHz及24GHz競價,預計12月將釋出包括37GHz、39GHz及 47GHz等頻段,2020年也將會釋出熱門的3.5GHz頻段;在免執照頻段部分,則是規劃釋出6GHz供新世代的Wi-Fi 6技術使用。主委Pai強調,標得頻譜的業者會隨著技術快速演進而做最有效率的使用,FCC不會特別干預其使用目的以鼓勵創新。
  2. 無線基礎設施:5G的網路架構需要大規模的佈建小型基地臺,而現行的法規將小型基地臺( smallcells )視同一般基地臺進行管理,此外各級政府在規管上亦有差異,FCC已經提出相對應的修正,以利業者拓展服務。
  3. 光纖網路:行動寬頻的訊務傳輸需要仰賴高速光纖固網寬頻,主委Pai說明FCC檢討了相關規範,鼓勵業者投資將既有銅絞線網路升級為光纖。

本會郭委員文忠以「數位轉型下的競爭與管制」為題分享時,則以台灣通傳產業數位轉型的市場動態發展,以及本會在諸多面向上相對應的管制調合進行說明。以高度競爭的行動寬頻市場為例,4G業者間紛紛推出價格低廉的上網量無限(吃到飽)的資費方案,並有高達4成消費者申辦使用,4G平均下載速率高達95Mbps;而為營造有利5G創新的發展環境,本會提出了多項提升投資誘因機制,包括延長執照年限,調降頻率使用費,鼓勵電信事業間在不逾「全國平均人口密度」區域進行設置網路共用等,並且預計於2019年底前進行首次5G釋照。

本會洪委員貞玲(左二)、郭委員文忠(右二)與美國FCC主委Ajit Pai(中)、IIC主席Chris Chapman(左一)及時任IIC秘書長Andrea Millwood Hargrave(右一)於管制者論壇合影
圖3本會洪委員貞玲(左二)、郭委員文忠(右二)與美國FCC主委Ajit Pai(中)、IIC主席Chris Chapman(左一)及時任IIC秘書長Andrea Millwood Hargrave(右一)於管制者論壇合影
本會郭委員文忠於管制者論壇「為全球通訊傳播生態系統重新建構規管秩序:跨產業監理政策」場次擔任與談人並分享台灣經驗
圖4本會郭委員文忠於管制者論壇「為全球通訊傳播生態系統重新建構規管秩序:跨產業監理政策」場次擔任與談人並分享台灣經驗

()數位時代下的競爭政策演變

英國Ofcom競爭處(Competition Group)主任Jonathan Oxley分享了英國電信競爭管制的最新發展。過去Ofcom主要都是針對既有電信業者(incumbent)的開放接取採行成本導向管制,但近幾年Ofcom對於市場顯著力量者的矯正措施採取了更積極的作為,包括要求開放管道和電桿(duct and pole),確保其他業者能有機會共用管線基礎設施,建設並提供光纖寬頻服務。另外,Ofcom也將持續關注消費者轉換服務時是否面臨來自業者的不當阻礙,以保障消費者的選擇權益。

加拿大廣播電視及電信委員會(Canadian Radio-television and Telecommunications Commission, CRTC)主委Ian Scott表示,加拿大近年來的寬頻普及有相當正面的進展,然而在促進零售端的資費競爭上仍有努力的空間,因此CRTC在2019年就是否應強制要求既有電信業者提供虛擬行動網路服務經營者(Mobile Virtual Network Operator, MVNO)可承租的批發服務,徵詢各界意見。他解釋,MVNO為英國電信市場所帶來的高度競爭的確是個典範,但CRTC需同時考量強制要求開放MVNO是否會降低既有業者投資的意願,後續在規劃時,希望也能同時顧及設施型競爭的空間。

()數位匯流環境下平臺及內容管理之可能途徑

澳洲競爭及消費者保護委員會(Australian Com-petition and Consumer Commission, ACCC)負責數位平臺調查報告(Digital Platform Inquiry)的主任Mark Basile認為數位平臺所涉及的議題非常廣泛,包括特定業者如Google、Facebook等具強大市場力量可能衍生的反競爭行為,消費者與平臺間的資訊嚴重不對等,有害內容與不實資訊的散布,以及新聞媒體因廣告銳減而導致營運困難等,單靠競爭法無法完全解決這些議題。他強調,思考平臺應負擔那些義務,適用那些規範時,勢必需權衡市場競爭效率,個資隱私保護與消費者保護等不同面向,而競爭法不足的部分,例如支持新聞專業自主發展等議題,則有賴跨部會的共同合作。

德國媒體管理局(die medienanstalten)的歐洲事務委員Tobias Schmid表示隨著數位匯流發展,現在已經越來越難以技術差異區別管制對象。他認為管制機關首先要思考的是需要維護的「價值」是什麼,才有辦法訂定有效的規範;他舉例,保障兒少身心健全極具重要性,因此不管是線性頻道或隨選視訊等管制上應該趨於一致。他也說,管制機關現在面臨最大的難題是在不同的價值間尋求適當的平衡,所以也需學習不同領域的專業,與其他國家的同儕交流其經驗,才能不斷反思最適切的作法為何。

四、年會

接續管制者論壇後舉行的年會,主題是「遽變時代中的匯流傳播趨勢」(Trends and tipping points in converged communications at a time of exponential change),會議重點摘要如下:

()傳統與新興媒體之競爭與合作

加拿大廣播公司(CBC/Radio-Canada)總裁暨執行長Catherine Tait說明作為加拿大的公廣媒體,她認為信任與接近(trust and proximity)是關鍵資產,CBC除了在內容傳播上更貼近加拿大的文化外,更應以其高度專業贏得民眾的信任作為競爭優勢。她同時認為在CBC公共服務的價值獲得認同之前提下,才能進一步與Netflix、亞馬遜公司或其他新興媒體建立合作關係。

英國廣播公司(British Broadcasting Corporation, BBC)政策總監Clare Sumner表示, BBC除了提供信賴、獨立、準確及公正的新聞,更重要的作用是闡述新聞事件背後的影響。她以《藍色星球2》有關海洋塑料汙染的紀錄片為例,說明獨立、可信賴的深度報導能促進公民關注及行動;而如同全球所有的公廣正面臨數位環境下的挑戰,她認為公廣應持續作為可信賴的資訊來源,民眾在其他管道接收到的訊息內容,可以確認他們所閱讀的內容是否正確,而BBC也在製作與提供給公眾的內容上考量道德標準。

()頻譜創新管理之重新思考與5G應用相關議題

太空探索技術公司(SpaceX)衛星政府事務副總裁Patricia Cooper認為頻譜共享能促進頻譜更有效利用,對於頻譜使用應避免零和的思維。她也以衛星與地面頻段共享為例,說明持續研究共享技術、靈活運用激勵工具(如實驗方式),提供頻率共享誘因,均為要務。她再提到頻率使用如未產生超過標準值之干擾,監理機關應考慮允許企業進行商業實驗。

易利信(Ericsson)歐洲和拉丁美洲政府與產業關係主管Gabriel Solomon說明5G服務的重點將是產業轉型,如未能考量整體生態系統發展,僅將5G視為比4G更快速、高效的技術,而專注於價格競爭,將難以發揮5G的潛力。他也認為5G的政策重點有三:1.頻譜的開放:權衡和交易;2.加速布建:移除阻礙(如許可和費用);3.創新機制:無須許可及開放。在交易上亦應避免以拍賣頻率獲取高額價金為目標,應轉而追求涵蓋率("coverage" not "cash")、降低基礎建設障礙等。

()內容與爭議訊息之處理及維護新聞專業自主

本會洪委員貞玲(左二)於年會「處理不實資訊與假新聞、確保新聞媒體獨立性」場次分享
圖5本會洪委員貞玲(左二)於年會「處理不實資訊與假新聞、確保新聞媒體獨立性」場次分享

本會洪委員貞玲於「處理爭議訊息及假新聞/維護新聞專業自主」場次指出,面對「遭受外國假資訊攻擊」,我國制訂出一套防制策略:首先是識假,識別所接受到的訊息,培養獨立判斷訊息真假之能力;其次為破假,提升澄清機制效率、推廣第三方查核機制;第三是抑假,強化媒體平臺間之協力,藉此抑制訊息的擴散;最後為懲假,透過公正獨立司法審查追究違法責任。為防制假訊息的危害,政府也提出一些法案修正,另外在推動媒體識讀上,則以廣電事業及其從業人員為核心,期提升從業人員專業素養,製播優質節目。洪委員在最後歸納3個方向:一是跨部會合作,本會須與相關部會、媒體與民間團體共同來解決這個問題;二是應靈活運用有效的機制,防止不實資訊的散布;最後政府應在公共利益與言論自由、國家安全等不同價值間取得適當的平衡。

澳洲通訊媒體局(ACMA)主席Nerida O'Lough-lin表示,因訊息背後之特定立場將影響訊息的編輯導向,政府也正在考慮是否為必要的介入。她提出2項建議,一是由網路使用者提供網路訊息是否可信任的評價,並由網路服務提供者彙整以建立網路訊息來源的可信度;另一是鼓勵網路服務提供者建立申訴機制,由民眾對於不妥訊息提出申訴,並由網路服務提供者將申訴之案件數量及不妥類型對外公開,協助消費者建立網路訊息之辨別能力。

澳洲非營利組織First Draft常務董事Jenni Sargent表示,相較於不實訊息得藉由事實查核予以釐清,不實訊息的來源或背後之操控更值得我們重視,因為透過網路凝聚力量進行操縱並進而在媒體引發效應,比單純處理不實訊息更加困難。她提到First Draft致力推廣事實查核機制,但並非單純就個別新聞標示真或假,而是希望能夠深入去調查不實資訊散布的原因。此外,除了一再被提到的公民媒體素養外,她認為新聞查核方法的透明性也同樣重要,新聞媒體工作者應以新聞專業找回民眾的信任。

()建立可信賴之隱私保障機制

隱私與數據保護工作坊第一場與談情形
圖6隱私與數據保護工作坊第一場與談情形

英國資訊委員辦公室(Information Commis-sioner's Office, ICO)技術政策與創新部門執行總監Simon McDougall,以ICO監管Facebook為例1,說明ICO長期持續與各界建立數據與隱私保護的對話、釐清與合作。他提到,現今資料保護領域涉及的面向(政治、貿易、投資等)、影響的層面(個人、社會甚至國際關係)以及變化快速的特性(技術、民眾使用習慣)已不再是傳統管制方式足以應付,且資料保護議題在美國、歐盟與其他地方立場不同;他認為應與各國、組織建立合作、實證與問責之管道,並建立相互信任機制。

技術研究計畫公司董事兼創始人(Technology Re-search Project Corporate, TRPC)Peter Lovelock 說明隱私議題將對全球經濟有重大的影響,數據傳輸也帶來不同的法律、科技應用與倫理道德等問題。全球主要有4個隱私保護框架在運作,分別是 OECD(經濟合作暨發展組織)、APEC(亞太經濟合作會議)、ASEAN(東南亞國家協會)的隱私保護框架以及歐盟的一般資料保護規則(GDPR);其中歐盟的 GDPR 係以維護人權為目標所建立的隱私保護架構,與其他三者立基於經濟發展的目標不同。而隱私保護的目的、語言、文化、對於安全考量程度的不同,設計出的隱私架構就會不同,他認為應儘可能藉由提供類似保護措施,考慮雙邊或多邊的協議,以彌合國際與國內隱私法之間的差距。

五、拜會DCMS

洪委員貞玲(左三)、郭委員文忠(左四)與本團團員拜會DCMS
圖7洪委員貞玲(左三)、郭委員文忠(左四)與本團團員拜會DCMS

()建立寬頻普及與下世代網路布建升級

DCMS代表說明英國近期通過的「2018年電子通傳寬頻普及服務命令」(Electronic Communications (Universal Service)(Broadband)Order 2018),該規定明定「良好」(decent)的寬頻普及服務應包括:下載速率10 Mbps;上傳速率1 Mbps;延遲度最低標準要求(語音通話順暢);可提供至少每月100GB的數據用量等,普及服務提供者需依照前述服務品質提供服務,預計在2020年3月開始提供。

DCMS代表續分享2018年所公布的「未來電信基礎設施評估報告」(Future Telecoms Infrastructure Review)。由於英國的光纖到戶(Fiber to the Prem-ises, FTTP)比例非常低,因此希望能夠增加業者大規模投資升級光纖寬頻網路的誘因;另為鼓勵更多新進業者參進市場,Ofcom已經宣示要更進一步打開Openreach的電桿與管道等被動式基礎建設的接取。

()不實資訊及線上有害內容處理機制

DCMS於2019年4月與內政部(Home Department)共同公布「線上有害內容白皮書」(Online Harms White Paper),促使平臺業者提供應用內容服務予使用者時能夠更負責任,期能建立一個安全、開放且自由的網路環境。此外,白皮書也建議未來應由獨立管制機關,執行相關監理措施,該機關也會肩負推廣識讀教育之責。

另外不實資訊的部分,DCMS代表強調已納入「線上有害內容白皮書」重要的一環,未來平臺業者需採取適當措施幫助使用者了解資訊的可信賴度,同時需減少不實資訊的散布,增加可信賴且多元的新聞消息來源等。英國政府也公布打擊不實資訊的作業手冊(RESIST:Counter-Disinformation Toolkit),幫助各政府部門建立回應不實訊息的有效機制。

六、拜會Ofcom

()加速推動5G行動寬頻發展

Ofcom代表說明英國在2018年已經完成2.3GHz、3.4GHz頻段的釋出,前者釋出40MHz並可立即使用,後者釋出150MHz並預期將成為5G商轉的熱門頻段之一。位於黃金頻段的700MHz雖然在2014年就已經宣示將重新釋出用於行動寬頻,但由於仍有既有使用者,因此Ofcom預計於2020年第2季可以完成清空釋出。5G商轉的進程上,首發的EE在2019年將在16個大城市推出5G服務,第二家商轉的Vodafone目前在15個城市也提供了5G;但整體而言,目前5G涵蓋率在英國仍十分有限,預計隨著網通及終端設備普及、更多地方開通5G後,成長趨勢會更明顯。

至於垂直場域應用的部分,Ofcom代表說明,產業的需求主要是品質且涵蓋率良好的寬頻連結(connectivity),所以目前不會開專網讓企業使用,將致力於支持更彈性且有效率的頻率使用機制,並鼓勵產業與電信業者共同合作。

()內容監理原則

我方續以Ofcom於2019年7月裁處RT的個案2為例,與Ofcom交流內容監理原則。RT為俄羅斯政府資金挹注成立的全球性新聞頻道,在英國主要透過直播衛星及無線電視播出。Ofcom的裁處主要是針對RT於2018年3至4月期間播出的7個節目,內容涵蓋了前俄羅斯間諜疑似被毒殺,敘利亞內戰以及烏克蘭政府處理新納粹主義的態度等議題,經調查違反廣電內容製播規範(Broadcasting Code)公平原則的相關規定,因此裁罰20萬英鎊(約新臺幣800萬元3),RT刻正循程序向法院請求司法審查(judicial review)

依據英國廣電內容製播規範,公平原則的意涵(due impartiality)不是要求每個觀點被報導或討論的時間需相同,或是全部的觀點都應該被呈現,而是必須視主題、節目內容與頻道的屬性,以及觀眾的期待等綜合判定。Ofcom代表強調,言論自由與民眾知的權利均為很重要的價值,Ofcom也充分認知RT可提供俄羅斯的觀點,收看RT的觀眾與收看BBC的觀眾族群不同,但RT還是應遵守廣電內容製播規範。

七、心得與建議

()加速推動5G發展,營造創新應用環境

由本次與會者的論點可以觀察到,因應5G網路時代來臨,各國致力於加速頻率釋出,本會已於2020年2月完成1.8GHz、3.5GHz及28GHz等頻段共2790MHz頻寬之釋照作業,預計於2020年下半年可開始提供5G服務,以利發展大數據、人工智慧、物聯網等服務。支持頻譜共享、網路共建等彈性機制,亦為諸多與會者之共識,本會於2019年6月公布的「電信管理法」中,增加頻譜共享機制,並在不影響市場公平競爭之前提下增加網路共用彈性,將可提升我國寬頻環境建構及數位創新服務能量。本會並已著手擬訂電信管理法授權子法,如「公眾電信網路設置申請及審查辦法」草案、「公眾電信網路審驗辦法」草案、「無線電頻率使用管理辦法」草案等已初步完成並對外諮詢,後續將循法制作業程序辦理對外說明及發布事宜,以完備層級化匯流法制架構。

()因應新興媒體衝擊,研議最適規管

對於網路新興服務應如何適當納管,在面臨如何在言論自由、產業創新發展等不同價值間尋求適當平衡,亦為本次會議關注重點所在。針對數位匯流環境下我國傳播重要議題與挑戰,本會邀請30多位涵蓋傳播、法律、資訊等相關領域學者專家參與交流討論,並經多方研議後,於2020年2月發布「傳播政策白皮書」,聚焦以公共利益為核心的八大具體政策議題。白皮書中針對新興媒體即揭示,關於網際網路的治理,本會刻正草擬「數位通訊傳播法」草案,以公民參與、資訊公開、 權利救濟及多元價值為重要核心理念,提供一低度規範及治理模式;另針對OTT TV對既有傳播媒體造成的衝擊及衍生之各種議題,本會刻正研擬「網際網路視聽服務法」草案,規劃以監理密度較低的登記制為中心,逐步建立完整與健全之視聽媒體平臺治理政策,完善我國視聽媒體服務之環境。

()強化個人資料保護法制與實務,介接國際規範趨勢

2018 年歐盟 GDPR(General Data Protection Regulation,一般資料保護規範)之施行,因適用範圍擴及歐盟境外企業,課予企業更多義務及提高罰鍰等規定,引起各國關注,對於個人資料跨境傳輸,歐盟採取唯有確保境外國家提供適當程度的資料保護,方允許將個人資料傳輸至歐盟境外。本會為因應 GDPR,於內部成立工作小組盤點通訊傳播事業是否符合個人資料保護法遵要求;在協助產業方面,則辦理教育訓練,並輔導其建置適法性之隱私風險評估,強化個人資料保護機制。未來將配合國家發展委員會現正進行之個資法相關協調整合,採取相應及更完善之個資保護機制,期與國際接軌。

(作者分別為綜合規劃處專員、法律事務處專員)

  1. ICO為英國個資保護主管機關,於2018年10月24日公告針對臉書(Facebook)之劍橋分析(Cambridge Analytica)個資外洩事件,依據英國資料保護法(Data Protection Act 1998)裁罰臉書50萬英鎊罰鍰。
  2. 裁處書詳如:https://www.ofcom.org.uk/__data/assets/pdf_file/0027/158571/sanction-decision-rt.pdf
  3. 以108年12月4日台銀牌告即期英鎊賣出匯率39.87計算。
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