第14卷第3期
中華民國109年6月出刊

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專業與效率解決契約爭議電信管理法下契約爭議解決機制

文/方靜新

一、前言

民國(下同)108年5月電信管理法(以下簡稱本法)通過,並預計於109年中施行,考量現今社會對於電信服務之倚重,為提升電信服務之品質,避免電信事業與消費者發生消費糾紛,或電信事業間有契約爭議時,影響電信市場之發展與服務之提供,本法乃針對電信消費爭議與電信事業間契約爭議提供紛爭解決管道。

本法第20條第1項規定:「經主管機關認定之電信事業,應共同設立電信消費爭議處理機構,向主管機關提報其組織章程,經核准後實施。」因隨著電信市場蓬勃發展,電信消費爭議案件層出不窮;鑒於電信消費爭議申訴案件多發生於民眾普遍使用之電信服務類型,為此特授權主管機關,在考量各電信服務之必要性、電信事業之營業總額與客訴數量等因素後,得命相關之事業共同組成電信消費爭議處理機構,以有效解決電信消費爭議,爰主管機關依同條第6項授權擬具電信消費爭議處理機構監督與管理辦法草案,草案並於109年4月20日刊登行政院公報編印中心(以下簡稱公報中心)預告。

除電信業者與消費者間消費爭議處裡外,電信業者間之契約爭端亦影響電信服務重大,本法第91條第1項規定:「除本法另有規定外,電信事業間就電信服務有關契約所生之重大爭議,得向主管機關申請調處。」針對電信事業間契約爭議創設調處機制,以利紛爭解決,主管機關依同條第4項授權擬具電信事業重大爭議調處辦法草案,草案並於109年4月22日刊登公報中心預告。

有關民眾與電信業者間之消費糾紛,或是電信業者間之契約爭議,如循司法救濟途徑解決紛爭係當然可行之方法,惟司法訴訟時程長,當事人所需耗費之時間、心力與訴訟費用,與其所爭執之訴訟標的相比,往往不合成本比例;且電信消費、契約間之爭議亦具有專業性質,如採行訴訟外紛爭解決機制(Alternative Dispute Resolution, ADR)直接向具有專業人士之管道尋求協助,將有助於迅速解決紛爭,亦能減低司法資源之耗費。因此,在上述二草案中,皆規定了相關的ADR機制,以利電信消費爭議與電信事業間契約重大爭議之爭端解決。

本文將從臺灣目前規範消費爭議的兩部法律―消費者保護法(以下簡稱消保法)及金融消費者保護法(以下簡稱金保法)為本,簡要說明目前國內針對消費糾紛之ADR機制,再介紹電信消費爭議處理機構監督與管理辦法草案及電信事業重大爭議調處辦法草案。

二、國內消費者保護制度

()消費者保護法

申訴調解程序表
圖1申訴調解程序表
資料來源:行政院消費者保護處

隨著經濟發展、科技技術演進,民眾消費模式日趨複雜,進而衍生消費問題,為保護消費者權益,83年消保法公布施行,同時設立行政院消費者保護委員會,其後因行政院組織變動,行政院消費者保護委員會改制成為行政院消費者保護會,其業務由行政院消費者保護處承接。

消保法於體系上屬民法之特別法,為落實其立法目的―為保護消費者權益,促進國民消費生活安全,提升國民消費生活品質,其乃以公法手段介入私法關係,並綜合程序法及實體法。於體例上,消保法共分7章,依序為總則、消費者權益、消費者保護團體、行政監督、消費爭議之處理、罰則及附則;其中有關消費者因與企業經營者發生消費爭議,得利用ADR保護權益之程序性規定,即規定於第五章消費爭議之處理、第一節申訴與調解中。

依據消保法第43條規定,消費者與企業經營者因商品或服務發生消費爭議時,消費者得向企業經營者、消費者保護團體或消費者服務中心或其分中心申訴;前揭申訴未獲妥適處理時,消費者得向直轄市、縣()政府消費者保護官申訴。第44條規定,消費者依第43條申訴未能獲得妥適處理時,得向直轄市或縣()消費爭議調解委員會申請調解。

在消保法下申訴與調解為兩階段進行,首先,申訴先後有二次申訴的機會,第一次申訴,消費者得向企業經營者、消費者保護團體或消費者服務中心或其分中心為之,消費者於第一次申訴後,如未獲妥適處理時,得向所在地消費者保護官申訴。當消費者經過申訴階段後,於申訴未能獲得妥適處理時,得向直轄市或縣()消費爭議調解委員會申請調解,又申訴先行程序並不限消費者必須二次申訴程序皆須進行,只要經過任一申訴程序,認為未獲妥適處理時,消費者均得申請調解。

於法律效果上,調解成立之效力乃準用鄉鎮市調解條例之規定,故調解成立後,調解書送法院審核,經法院核定之民事調解,與民事確定判決有同一效力。

於程序進行方面,申訴及調解此二種訴訟外解決紛爭機制,並非司法程序之先行程序,故消費者無須先經過申訴或調解,亦可直接提起訴訟,或是申訴或調解,與訴訟同時進行,亦無不可;從而,消費者自得選擇對其最有利之方式處理消費爭議。

而前述提及消費者同時進行調解與訴訟之情形下,因調解書具有與民事確定判決同一之效力,如調解與訴訟同時進行,於判決確定前調解成立,並經法院核定者,該訴訟終結。

()金融消費者保護法

金保法於106年制定,其立法目的於第1條指明「為保護金融消費者權益,公平、合理、有效處理金融消費爭議事件,以增進金融消費者對市場之信心,並促進金融市場之健全發展。」依金保法第4條,其所保護的對象為接受金融服務業提供金融商品或服務之消費者,但排除專業投資機構及符合一定財力或專業能力之自然人或法人,而受金保法規範者為金融服務業。由此可知,金保法旨在處理金融消費爭議,但其仍基於一般金融消費者與金融業者相比之下,消費者之財力地位、金融專業度較業者弱,故於進行金融交易或發生消費糾紛時,需藉由法律的保障,以提升其與金融業者間不平等之地位,排除已具有金融專業知識或充足財力之金融消費者。

依據金保法第13條第1項:「為公平合理、迅速有效處理金融消費爭議,以保護金融消費者權益,應依本法設立爭議處理機構。」金融消費者評議中心( 以下簡稱評議中心)因此成立,其成立宗旨係因金融服務商品型態複雜且具專業性,考量金融消費者與金融業者在財力、資訊及專業面實質不對等,而於發生交易糾紛時,若循司法途徑救濟往往曠日廢時;因此有必要於訴訟途徑外,提供金融消費者具金融專業且能公平合理、迅速有效處理相關爭議之機制。以下簡要介紹評議中心之組織架構、處理爭議程序與法律效果等事項:

  1. 組織設立

    評議中心為政府捐助之財團法人,但其非行政機關,為落實公平合理處理消費爭議之原則,其性質為獨立第三人之機構。

    評議中心之任務除辦理金融消費爭議外,依金保法第13條第2項,應辦理對金融服務業及金融消費者之教育宣導,使金融服務業與金融消費者均能充分瞭解正確之金融消費觀念及金融消費關係之權利與義務,以有效預防金融消費爭議發生。

    於組織架構上,依金保法第15條至第17條,設有董事會、董事及監察人。並設金融消費者服務部門,辦理協調金融服務業處理申訴及協助評議委員處理評議事件之各項審查準備事宜,處理評議事件之單位則為評議委員會,其組成為九人至二十五人之評議委員,必要時得予增加。

    評議中心之經費來源,依第14條規定包含:捐助之財產、依第13條第4項向金融服務業收取之年費及服務費、基金之孳息及運用收益、其他受贈之收入。首先,捐助財產總額為新臺幣十億元,除民間捐助外,由政府分五年編列預算捐助。其次,基於使用者付費原則,評議中心辦理金融消費爭議處理及教育宣導業務,得向金融服務業收取年費及爭議處理服務費,亦即使在金融市場位於優勢地位之金融業者,有參與處理金融消費爭議之必要,以保障金融消費者權益。

  2. 申訴及評議程序

    金保法中的ADR,係採申訴前置原則,即需先進行申訴始得進入評議階段,依金保法第13條第2項,金融消費者就金融消費爭議事件應先向金融服務業提出申訴,金融服務業應於收受申訴之日起三十日內處理,並將處理結果回覆金融消費者。金融消費者不接受金融業者之處理結果,或金融服務業逾期不為處理,得於收受處理結果或期限屆滿之日起六十日內,向評議中心申請評議。金融消費者申請評議後,評議中心得試行調處,當事人任一方不同意調處或經調處不成立者,評議中心即應續行評議。

    如金融消費者直接向評議中心提出申訴,評議中心則會將申訴移交金融服務業處理,此乃使金融業者居於消費爭議處理的第一線,在金融業者無法給予消費者妥適處理時,評議中心始處理消費爭議。

    評議之流程,依金保法第25條第1項,由評議委員會主任委員指派評議委員三人以上為預審委員先行審查,並研提審查意見報告,預審委員做成審查意見報告後,提送評議委員會做成評議決定。評議決定應以爭議處理機構名義作成評議書,送達當事人,當事人應於評議書所載期限內,以書面通知爭議處理機構,表明接受或拒絕評議決定之意思。

    評議流程圖
    圖2評議流程圖
    資料來源:金融消費評議中心
  3. 評議之法律效果

    依金保法第29條,評議係經當事人雙方接受而成立,若消費者或業者任一方拒絕接受,評議決定即不成立。惟基於有利消費者之立場,在「金融服務業於事前以書面同意或於其商品、服務契約或其他文件中表明願意適用本法之爭議處理程序」之前提下,在一定額度以下之評議決定,金融業者應予接受;或是超過一定額度,若申請人表明願意縮減該金額或財產價值至一定額度者,金融業者亦應予以接受,即該評議結果一旦經消費者同意,金融業者即受拘束。

    如當事人拒絕評議決定,評議自不成立,因評議委員會非公權力之代表,該評議之性質不具法律上強制力,故評議不成立後,當事人自得再循其他司法訴訟途徑或行政調解程序救濟權利。

    如評議決定成立,依金保法第30條,金融消費者得於評議成立之日起九十日之不變期間內,申請評議中心將評議書送請法院核可。但評議中心送請法院核可前,金融服務業已依評議成立之內容完全履行者,免送請核可。此程序係給予消費者視其是否有取得強制執行名義需求之選擇權,而業者已履行評議內容,自無再向法院取得核可之必要。

    又評議經法院核可後,依金保法第30條第4項,與民事確定判決有同一之效力,當事人就該事件不得再行起訴或依本法申訴、申請評議。

    若於評議程序中進行調處,而調處成立者,依金保法第23條第5項,調處成立者應作成調處書,調處書之作成、送達、核可及效力,準用第28條及第30條規定。亦即調處成立者,其程序與法律效果同上所述之評議成立後程序。

  4. 評議費用

    如前所述,評議中心得向金融業者收取年費與服務費,且本於保護消費者之立場,避免民眾會因需支付費用而選擇不向評議中心尋求處理爭議,故金融消費者申請評議不需支付任何費用。

三、本法下消費爭議處理機構及重大爭議調處

本法對於電信事業相關的契約爭議處理,可分為針對電信消費者的電信消費者爭議處理機構,以及電信事業間契約重大爭議調處二種,前者為立於維護電信消費者權益之立場,期許透過設立專為處理電信消費爭議之機構,以合理有效解決電信消費爭議;後者為電信事業間之契約爭端,雖其性質與消費爭議不同,然考量電信事業間契約如發生重大爭議,對於電信服務市場有深遠影響,故對於電信事業間契約重大爭議本法設立調處機制。以下就前述二種機制訂定之草案為介紹:

()電信消費爭議處理機構設立與監督管理辦法草案

  1. 緣起

    依本法第20條第1項,經主管機關認定之電信事業,應共同設立電信消費爭議處理機構(以下簡稱爭議處理機構),且爭議處理機構係受到主管機關之監督,以利爭議處理機構能有效運作並解決電信消費爭議,故爭議處理機構之組織章程需報主管機關核准後始得實施,章程變更時亦同。

    首先,本法第20條第1項所指「經主管機關認定之電信事業」,係出於本法對合於一定標準之電信事業採取義務之管制措施,爰並非所有電信事業皆有共同設立爭議處理機構之義務。

    而在爭議處理機構成立後,如經主管機關認定其他特定電信事業有加入之必要,亦得命該電信事業加入(本法第20條第5項)

    目前對於爭議處理機構之型態,因考量主管機關對於爭議處理機構之設立並無捐助或補助,為減低電信事業成立爭議處理機構之成本,並能延續既有的爭議處理機制,先期擬由台灣電信產業發展協會下組成機構加以運作,不以另行組成財團法人或社團法人之形式為之。

    另有鑑於消費資訊公開透明為確保消費者權益之重要措施,於本法第20條第6項規定爭議處理機構應依主管機關公告之格式,每月製作爭議案件處理報告書並公告之〔即參考現行國家通訊傳播委員會(以下簡稱本會)通訊消費申訴監理研析報告〕。

  2. 草案重點

    草案內容分為六個章節,依序為總則、機構之組織與設立、業務執行之監督、調處委員會及調處委員、消費爭議處理程序及附則。

    草案所保護的對象為電信消費者,係指以消費為目的而為交易、使用商品或接受電信服務者,顧名思義,電信消費者須為「以消費為目的」,如係其與電信業者間之私權關係是基於其他目的而成立,即不在此範圍,例如電信業者間之互連契約,其最終目的為互連,自非屬電信消費者,而不適用之。

    而受規範之客體為電信消費爭議,指電信消費者與電信事業間,因電信服務所生之民事爭議,如消費者認為有爭議者為電信服務之定價政策(如月租費、設定費或號碼可攜移轉服務費等),此僅為電信業者對其業務之行銷策略,或為符合行政成本之費用,自不符合電信消費爭議。

  3. 組織架構

    爭議處理機構之組織架構於草案中無強制設立董事、董事會、監察人等,惟其仍應就組織、員額編制及職稱,訂定組織規程,並報請主管機關備查,修改時亦同,以便主管機關監督其人員管理。

    且針對辦理本法業務應訂定業務規定,其中包括提供電信消費爭議相關事項之諮詢服務、辦理協調電信事業處理申訴案件程序、辦理對電信事業及電信消費者教育宣導之執行方式、請求電信事業提供相關文件資料之處理程序、處理調處之程序、迴避、調處期限、其他有助於達成本法目的之業務(草案第8條)

    每年並應於十二月底前,將次年度業務計畫書報送主管機關,且於每半年結束後十日內,就業務執行情形,函報主管機關備查(草案第9條)

    主管機關認為有必要時,得派員查核爭議處理機構之業務以達監督之目的(草案第10條)

  4. 調處制度

    (1) 調處委員會

    依草案第13條、第14條,爭議處理機構設調處委員會,置調處委員三人至七人,其中一人為主任委員。調處會之制度即屬ADR,聘任具備相關專業學養或實務經驗之學者、專家、公正人士組成調處會,希冀以專業、公正之專家學者,透過公平合理且迅速的程序,有效解決電信消費者與電信業者間之消費糾紛。

    (2) 調處程序

    調處之發動由消費者向爭議處理機構提出申請,經爭議處理機構受理後,爭議處理機構將通知電信事業於10日內提出陳述意見書,並副知申請人,申請人收受陳述意見書後亦得向爭議處理機構提出補充理由書(草案第22條第1項、第25條第2項)

    而調處個案之審查係由主任委員就調處委員中,依其專業領域、爭議所涉金額與爭議事件性質指派1人至3人擔任個案調處委員。調處程序原則上以直接、言詞審理進行,並由出席個案調處委員逾二分之一之同意做成調處決定,而調處係經當事人雙方接受而成立,亦即當事人須於調處委員做成調處決定時,表示其對於調處決定接受或拒絕。倘當事人未到場進行調處程序,為避免因當事人缺席而延宕程序,爰規定調處委員應逕為書面審理,並做成調處成立或不成立之決定,不再請當事人表示接受或拒絕,以促紛爭解決效率(草案第24條、第26條、第27條第2項、第4項)

    目前本會設有電信消費申訴服務專線,民眾得透過電話向主管機關申訴,而於草案中,為落實電信消費爭議能獲得專業、合理之處理,若消費者就電信消費爭議向主管機關陳情,或是消費者係向其他機關陳請,而該機關進而將陳情轉主管機關,主管機關皆會先將該消費爭議事件移交爭議處理機構處理,以達爭議處理機構設立之目的(草案第22條第2項)

    另消費者向爭議處理機構申請調處前是否有申訴前置程序,或需先向業者客訴,於草案中並無規定,因考量申訴屬爭議處理機構內部作業程序,故其細節將交由爭議處理機構自行訂定。

    (3) 調處效力

    本法下之爭議處理機構,因本法不同於金保法係為保護金融消費者之法律,僅針對經認定之電信事業課予其設立爭議處理機構之義務,且有關其他電信消費爭議之保護於本法亦無規範,是以,爭議處理機構所做成之調處效果,非如評議中心做成之評議一般,得送法院核定,而具有與民事判決同一效力。調處決定僅具一般私法契約效果,倘業者不遵守,消費者亦得再循司法救濟途徑救濟權利。

    (4) 調處費用

    爭議處理機構本於保障消費者權利及提升電信消費爭議解決效率之意旨,且考量電信消費爭議所涉金額往往屬小額糾紛,如仍向消費者收取調處費用,將會大幅減低消費者向爭議處理機構申請調處之意願,故消費者向爭議處理機構申請調處不需繳交任何費用,以期有效解決電信消費爭議。

  5. 主管機關介入

    依本法第4項後段:「主管機關於重大消費爭議或有緊急必要時,得逕行介入處理該消費爭議案件。」,其旨在發生重大消費爭議或其他因緊急事故非經主管機關逕予介入,消費者權益無法及時獲得保障之事件,未能迅速因應,爰規定於特殊情形時,主管機關得直接介入處理。

()電信事業重大爭議調處辦法草案

  1. 緣起

    鑑於電信事業與其他電信事業間涉及契約與履行所生之爭議,例如電路出租、互連等,往往具有高度複雜與專業性,且對於消費者影響重大,如電信事業間藉由一般民事訴訟途徑解決爭端,往往曠日廢時,故有向主管機關申請調處而介入解決之必要,以利電信事業與其他電信事業間爭端之迅速解決,爰本法第91條第1項規定:「除本法另有規定外,電信事業間就電信服務有關契約所生之重大爭議,得向主管機關申請調處。」。

    依本法申請調處,必須電信事業間就電信服務有關契約所生之重大爭議,始可為之。而依草案第2條,重大爭議係指電信事業間就電信服務有關之契約,於履行契約或修改契約時發生爭議,且有任一方用戶數達一百萬以上或於該服務市場占有率達百分之二十以上之情形,或契約標的爭議金額於同一會計年度間累計達新臺幣五千萬元以上之情形者。

    而該標準之考量,係本於私法自治與契約自由原則,必須達到影響市場發展或對消費者有重大影響,始有向主管機關申請調處,以專業之角度並迅速解決爭議之必要。否則,如僅為一般契約爭議事項,其自得循其他訴訟途徑或一般調解、仲裁解決。

    再者,本法第91條「除本法另有規定外」之情形,於草案第4條第3款已排除之,即依本法第31條第4項及第33條第6項特別管制措施所規範者將不適用第91條調處之規定,蓋本法第三章第二節規定,主管機關已基於促進市場競爭及維護市場秩序之必要,對特定服務市場採取特別管制措施,自不得對特別管制措施申請調處。

  2. 調處程序發動

    (1) 申請人單方提出申請

    依草案第3條,調處係由電信事業一方向主管機關申請,申請人申請時須繳納申請費用,主管機關於確認申請案件無第4條第1款至第8款之情形後,應通知相對人於7日內回覆是否同意調處。易言之,調處採單方當事人申請的機制,除考量電信事業間契約爭議之專業度、複雜度外,亦考量本法放寬現行管制制度,旨在促使電信事業參進市場,故考量新進業者或規模較小之業者,在發生契約爭議時,亦能有效利用主管機關提供之ADR,爰規定只要一方當事人欲進行調處即可向主管機關申請,使其至少能獲得調處之機會,而不需雙方合意調處始能申請。

    (2) 相對人回覆是否同意調處

    依草案第5條,主管機關受理申請後通知相對人與受到通知後七日內,提出調解同意書,倘相對人逾期未回覆,視為拒絕調處,如相對人拒絕調處者,調處不成立,調處程序及告終結。倘當事人同意調處,申請人亦繳納調處費用後,即可進入調處程序。

  3. 調處流程圖
    圖3調處流程圖
    調處程序

    (1) 調處會組成

    調處由調處會辦理之,調處會由調處委員組成,而個案之調處委員係由主管機關首長就主管機關委員指派一人擔任調處委員,於此制度下,即係由本會主任委員就本會委員會中之委員,指派一人擔任調處委員。除主管機關指派之委員會,為使案件更有效率進行,主管機關應建立具備熟悉通訊事務之專家學者名單,並視案件複雜程度,由名單中指派兩名專家學者協同調處,且其職權與調處委員相同(草案第6條、第7條)

    (2) 調處會議

    待調處會組成後,主管機關應於15日內召開第一次調處會議,每次調處會議並應作成紀錄,調處案件原則上應於調處會成立後3個月內作成調處結果,必要時得延長1個月,此規定是為管控調處個案時效,以達成ADR更有效率進行之目的,若調處未能於規定期間內完成,則視為調處不成立,調處程序即告終結(草案第10條、第11條第1項、第2項)

    倘電信事業間於調處程序中已另行達成協議,自無續行調處程序之必要,當事人將該協議或契約報主管機關備查後,調處程序即告終結。惟電信事業間於調處程序中就調處標的提起民事訴訟,視為拒絕調處,調處不成立,蓋調處機制乃給予當事人訴訟外紛爭解決之管道,倘當事人已向司法途徑尋求救濟,自無繼續調處之必要(草案第11條第3項、第4項)

    調處程序結束後,無論係調處成立或不成立,皆須做成調處證明書,並送達雙方當事人,以資證明案件已經調處(草案第12條)

  4. 調處費用

    調處雖係鼓勵電信事業就其與其他電信事業間之契約爭議得以ADR處理,惟電信事業間之契約爭議,非如一般消費者存在與企業間資訊不對等地位之問題,而須受特別保護,爰本於使用者付費原則,向主管機關申請調處之電信事業仍需支付申請時之規費與調處費用,以利調處程序進行(草案第13條)

    (1) 申請費用:新臺幣3000元

    此為申請調處之行政規費,如當事人未繳交,主管機關將不予受理。

    (2) 調處費用:新臺幣30萬元

    此乃為支應調處期間調處委員、工作人員之出席費、審查費、交通費及其他必要支出等。

    (3) 其他支出:

    另考量電信事業間之契約爭議涉及高度技術性與專業性之內容,若調處委員於調處程序中認為有向專業機構申請專家鑑定、參考國外類似案例之必要,且經當事人同意,得辦理專家鑑定、翻譯國外文獻或邀相關機構出席,其所生之費用由雙方當事人平均分攤。

  5. 調處效力

    按本法第91條說明,調處機制不具強制性,如調處不成立,當事人可自行提起訴訟或依其契約提起仲裁;如調處成立,做成之調處書視同雙方當事人成立和解。

四、結論

本法係為因應科技匯流,促進通訊傳播健全發展,對電信市場所做出的革新,旨在維護公平競爭與保障消費者利益,在此目的之下創設過往電信法所無之爭端解決機制,包括使電信消費者對於電信消費爭議得尋求專門的爭議處理機構協助,以迅速有效處理紛爭;以及提供電信事業間調處管道,以專業與更有效率之方式解決契約爭議。

有關電信消費者對於電信消費爭議,除得尋爭議處理機構之管道救濟外,其仍得依消保法之申訴、調解管道解決糾紛,電信消費爭議處理機構設立與監督管理辦法草案所設之制度,僅係為提供電信消費者更加專業、有效率之途徑,並非限制消費者之程序選擇權。而電信事業間重大爭議亦是如此,其如訂有仲裁契約,仍得以仲裁程序提起仲裁。

惟本文介紹有關電信契約爭議之ADR,因本法所規範者係整個電信市場,而對電信市場中特殊情形需給予ADR,以利紛爭解決,其並未如消保法或金保法係專門針對消費者保護所制定之法律,而具有較強之法律效果,且本法中亦無授權此二種ADR與法院民事判決具有同一效力,故電信消費爭議處理機構之調處及電信事業重大爭議之調處僅具有民事和解效力,倘當事人於調解過後不服和解內容,其仍得尋訴訟途徑救濟權利。

(作者為法律事務處科員)

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