第18卷 第4期
中華民國113年12月出刊
中華民國113年12月出刊
網際網路、行動裝置之發展翻轉了人類生活型態，大量訊息在各種網路平臺上加速推播，加速某些被認定為「有害」、「違法」之內容在虛擬世界之傳遞，也對實體世界造成影響。去中心化的網際網路雖然降低社會群體成員對於社會上其他成員發布訊息之成本，但是類似傳統媒體之「中介」功能仍不可或缺，網路上的內容大量倚賴中介平臺的推播與傳送。是以談到網路內容之管制時，中介平臺無可避免成為各國核心管制目標，其法律責任之認定一直十分棘手。
從網際網路之技術發展與生態應用來看，與內容推送有關之服務提供者可大致區分為二類，第一類係乘載或推送他人所製作或張貼內容之服務提供，本文以下將之稱為「中介平臺」或「平臺」；第二類則是建立網際網路之基礎設施及維繫其運作之服務提供者，一般將之稱為網際網路接取服務提供者，本文以下將之簡稱為「接取服務提供者」，有接取服務提供者所提供之接取服務，始能網網相連傳遞訊息。
第一類所稱之中介平臺，著名者有搜尋引擎、即時通訊軟體、社群媒體等，使用者利用平臺接觸訊息與內容，同時也有機會在平臺上張貼或推送內容。如果在平臺上所推送的內容是平臺自製或自行刊登者，該平臺應對該等內容負法律責任，無庸置疑；惟如上所述，平臺所刊載之內容多半係由他人上傳或張貼者，且多為使用者自製之內容，此時平臺在法律上所負之責任應到何種程度？往往在保護網路使用者之言論自由、避免過分箝制數位經濟發展，以及防止違法內容對於大眾所造成之侵害等各面向之間造成爭議。
至於第二類接取服務提供者，例如電信業者、網際網路接取服務業者、甚至最近被頻繁討論之Domain Name System(DNS)解析相關服務提供者，所提供之服務為訊息之傳遞，不涉及內容之製作或張貼，過往在法律上並不對所傳遞之訊息負責，為保護人民秘密通訊自由，電信法規其實要求電信業者對於所傳遞之訊息保密。在討論網路內容管制時，接取服務提供者本身通常不會被要求為網路內容負責，多係做為網路內容管制之執行工具。
對於中介平臺之內容管制，國際上有美國、歐盟兩大模式可供參考，而臺灣自民國112年以來針對中介平臺內容立法制定多項管制工具，不但加重中介平臺之責任，也開始增加對於接取服務提供者之依賴。本文以下嘗試從國際管制模式出發，對於國內增訂之新進管制模式加以分類簡述並評論之。
身為中介平臺誕生地之美國，其對於平臺內容有關之管制，目前仍以西元1996年訂定之「通訊端正法」Communications Decency Act第230條1(以下簡稱「Section 230」)為主。1996年制定Section 230之背景主要係保護兒少，不希望未成年人在網路上接觸不宜內容，但同時也考慮到網路有關產業之發展不應受過度之箝制。仔細看Section 230其實為中介平臺提供了一個廣泛的免責條款，使得各種網路產業得以安心發展，成長茁壯。根據Section 230，平臺就非自行刊登之內容，不須負出版人或發表人之責任，也就是平臺無須為他人所張貼之內容負責。同時，如果平臺出於善意自願對於「淫穢、猥褻、污穢、過度暴力、騷擾或其他令人反感」等網路內容採取限制措施，或提供執行前述限制措施之技術，平臺亦無需負擔民事責任。在此免責的保護下，平臺有寬廣的空間發展，也有主動採取保護兒少措施之誘因。
Section 230從制定之初即爭議不斷，希望加重中介平臺責任之聲浪不斷出現，美國國會歷年來提出不少修正法案，但至今尚未完成修正。時至今(2024)年7月1日美國最高法院對於德州(NetChoice v. Paxton2)及佛州(Moody v. Netchoice3)兩項限制中介平臺內容自律(content moderation)行為之法律，所引發之違憲爭議作成決定，認定為該等法律干預中介平臺編輯推送平臺上相關內容之自由，有侵害平臺言論自由之虞，發回下級法院繼續審理是否違憲。此案討論之爭點雖非在於Section 230對平臺之免責，不過最高法院之見解肯認平臺有權進行內容自律。
「歐盟數位服務法」(EU Digital Service Act，Regulation(EU)2022／2065，以下簡稱DSA)於2022年10月19日正式公布於Official Journal of the European Union，自2023年8月起規範大型網路平臺，時至今年2月其中之義務適用於所有網路平臺。
DSA將平臺分類為Very large online platforms and search engines、Online platforms、Hosting services、Intermediary services等，對其等賦予不同程度之管制義務。就平臺有關使用者張貼內容之責任而言，採取「Notice and Takedown」(通知即下架)之管制模式，大原則為平臺並無主動監控網路內容之義務；如果平臺對於其上刊載之內容屬於違法並不知悉，或是於知悉後立刻移除，平臺即無須為他人之內容負責。基於DSA第9條之規定，歐盟國家的司法機關及行政機關有權力依其內國法規定，對平臺核發命令，要求平臺對於非法內容採取行動，而平臺在採取行動後，對於有關主管機關則有揭露與報告之義務。
臺灣法規對於中介平臺之內容管制散見於各種法規，由各目的事業主管機關基於其主管事務訂定管制措施。過去國家通訊傳播委員會(以下簡稱NCC)曾提出「數位通訊傳播法」、「數位中介服務法」等草案，以便建立統一之網路內容規範架構，提供網頁下架之程序等管制工具；惟因引發言論自由爭議，相關草案之推動自111年8月起暫停。於此同時各目的事業主管機關對於網路內容之管理並未停歇，紛紛各自制定新法或修法，採行管制措施，自112年以來新增諸多立法。
法院實務對於中介平臺就第三人刊登於平臺上之內容是否負責，曾以「民法」侵權行為中「不作為」之加害行為之法理處理，其中隱含「Notice and Takedown」(通知即下架)之概念。
例如，在最高法院109年度台上字第1015號民事判決中，法院強調：「按侵權行為之成立，須有加害行為，所謂加害行為包括作為與不作為，其以不作為侵害他人之權益而成立侵權行為者，必以作為義務之存在為前提。在當事人間無一定之特殊關係之情形下，原則上固無防範損害發生之作為義務，惟如基於法令之規定，或依當事人契約之約定、服務關係(從事一定營業或專門職業之人)、自己危險之前行為、公序良俗而有該作為義務者，亦可成立不作為之侵權行為。」而以平臺與受害者之間是否具有作為義務，以及平臺既經受害者通知，是否即有審查貼文及防止損害繼續之義務，做為平臺究責之基礎。
之後的臺灣高等法院110年度上易字第450號判決，以及臺灣高雄地方法院112年度訴字第22號判決，均引用上述最高法院所揭示之原理，揭示平臺只有在接獲被害人或使用者之檢舉或告知時，始產生適當之審核義務，並於有相當理由足以認定爭議內容屬侵權行為時，始有採取防止措施之義務，均肯認平臺沒有事前審查內容之義務，只有在收到檢舉通知之後，才有可能負擔民事責任。
最新立法則以法律直接加諸平臺民事損害賠償之義務，日後受損害者可以直接引用相關法條請求平臺賠償所受損失。例如112年新修訂之「證券投資信託及顧問法」第70條之1規定，如平臺未依該法規定，推播含有違法招攬或勸誘投資之廣告，平臺將與違法刊登廣告者及出資者，對於受害者之損失連帶負責。而今年7月31日甫經總統公布制定之「詐欺犯罪危害防制條例」(以下簡稱「打詐條例」)也有類似之規定，網路廣告平臺業者於知悉其刊登或推播之廣告為詐欺廣告或明顯涉及詐欺時，如未履行依規定主動或經通知下架廣告等義務時，經與廣告委託刊播者、出資者對於受害者負連帶損害賠償責任(同時也有免責或減輕之條款，例如未獲有財產上利益或非出於故意或重大過失)。此類連帶損害賠償責任之立法案例，目前均著眼於防堵「詐騙」有關之網路廣告，是否會延伸至其他類型之網路內容管理，有待觀察。
更值得注意者，過往法律體系甚少要求接取服務提供者為所傳遞之訊息負責。比如「電信管理法」第4條即規定，「電信之內容及其發生之效果或影響，均由使用電信人負其責任。」依照本次新修訂之「證券投資信託及顧問法」第70條之1規定，對於違法之投資廣告，接取服務提供者與中介平臺負相同之行為義務與責任，亦有可能與違法刊登證券投資廣告者對被害人負連帶賠償義務，本文認為其必要性與適當性值得探討。蓋該法對於接取服務提供者並無定義，範圍不明，而接取服務提供者對於內容之傳遞，原本不負審查義務，尚且有保密義務，與負責內容端之平臺負相同之行為義務，以及民事連帶損害賠償責任，責任分配似有所失當，而接取服務提供者為避免責任，必定擴大拒絕傳遞訊息之範圍。雖說「證券投資信託及顧問法」第70條之1僅針對違法證券投資廣告，但此例一開，不禁令人擔憂對於言論自由及秘密通訊自由之影響。
1.通知即下架之行為義務
若干法條規定中介平臺僅有在接獲主管機關或利害關係人通知時，始負有限制或移除內容之義務之管制架構，主要涉及兒少、性侵害犯罪受害人之保護，以及防範公職人員候選人遭「深度偽造」之危害。
依照「兒童及少年福利與權益保障法」第46條規定，平臺業者如經主管機關告知平臺上有危害兒少身心健康的內容，即應限制兒童及少年瀏覽有害內容，或先行移除之。而「兒童及少年性剝削防制條例」第8條則規定中介平臺如「透過」網路內容防護機構、主管機關、警察機關等知悉有兒少性剝削犯罪之嫌疑時，即應先行限制瀏覽或移除有關內容。此處所謂「透過」之意謂不明，可能包括有關單位尚未向平臺發送正式函文通知，但平臺基於其他與有關單位之溝通管道已知悉性剝削犯罪嫌疑之情況，亦屬通知即下架之一種。「性侵害犯罪防治法」第13條對於中介平臺業者就有性侵害犯罪嫌疑之內容，亦有類似之下架義務。
此外，各級選舉罷免法在112年之修正中，針對深度偽造候選人之聲音與影像，課以中介平臺通知即下架之義務。候選人在競選期間如遭深偽之內容攻擊時，得請求中介平臺於二日內下架。
2.主動審查內容之義務
為了更能有效率執行對於某些犯罪之防堵、不合法商品之販售，各目的事業主管機關近來訂定諸多要求平臺主動把關網路內容之法規。主要是防止兒少被性侵、性剝削、反詐騙、防堵非洲豬瘟，以及對於網路廣告之規範。
在「兒童及少年福利與權益保障法」第43條、「兒童及少年性剝削防制條例」第14條、「家庭暴力防治法」第50條之1、「人口販運防制法」第20條、「自殺防治法」第16條等法條中，均有概括要求任何人不得利用網路傳送某些有害內容之規定，隱含著網路平臺業者負有應主動過濾某些有害內容之義務。
此類主動審查之義務，亦多所出現在對於非法產品及廣告之管制法規中。例如幾年前為防堵可能傳播非洲豬瘟之肉類產品進入臺灣市場，當時行政院農業委員會增訂「動物傳染病防治條例」第38條之3規定，並制定「網際網路內容涉及境外應施檢疫物販賣至國內或輸入時應採取措施」，要求中介平臺對於肉類產品之進口與販售進行確認，並對於非法肉類產品之廣告或販售網頁進行限制瀏覽或移除。類似主動審查商品販售及廣告之義務，近來也被使用於衛生福利部國民健康署防杜電子菸之行動中。
此外，為打擊詐騙，如前所述，新增訂之法規出現更多針對詐騙廣告之平臺義務。為防止在社群網路、即時通訊、各大網路群組上猖狂的投資詐騙，「證券投資信託及顧問法」於112年增加新規定，課以中介平臺主動審查義務，於刊登或播送並未取得有關證券業證照之業者之投資招攬廣告時，應於廣告中揭露委託刊播者、出資者及其他相關資訊，且不得刊登或播送違反規定之證券投資廣告；於刊登或播送後，始知有違法廣告者，應主動或於司法警察機關通知期限內移除、限制瀏覽、停止播送或為其他必要之處置。如前所述，相同之規定亦適用於接取服務提供者，違反義務一樣要受罰。
甫經總統公布之「打詐條例」，亦要求網路廣告平臺不得刊登或推播含有涉及詐欺之內容，並對於廣告實施實名制等管理措施，且應主動或依照通知，移除、限制瀏覽、停止播送明顯涉及詐欺之廣告。電商及網路遊戲業者應盡善良管理人之注意義務，防止其服務被用於詐欺犯罪，採取合理措施宣導防詐資訊、配合有關機關對於涉及詐欺犯罪之用戶於合理期間停止提供服務。
以上對於中介平臺增加之主動審查義務，顯示在臺灣經營中介平臺之法遵義務越來越重。值得注意的是，在NCC於111年暫停進行之「數位中介服務法草案」中，其實強調除非其他法律另外有所規定，中介平臺並不負主動調查或監控無法活動之義務4，但現在「其他法律」越來越多了。
除了屬於內容層之中介平臺受到諸多與網路內容管制有關之法律規範，位於網路傳輸基礎設施層之接取服務提供者，在近來相關法規中亦受到諸多規範，比如在上述防止兒少性剝削、動物檢疫等法規中，接取服務提供者也有義務在接到有關單位之通知後，移除或下架有關犯罪或違法之網頁、被害人之影像、販賣非法產品之頁面等。而最新出爐的「打詐條例」，則是將「停止解析」與「限制接取」並列，另增加主管機關在一定條件之下得要求「網際網路接取服務提供者」限制流量，做為處罰未遵循反詐騙義務之網路廣告平臺或境外平臺業者之執行手段。「打詐條例」甚至授權為防止詐騙擴散，緊急時得由主管機關或司法警察「命令」接取服務提供者，對於詐騙網站進行「停止解析」或「限制接取」之處置。此為「停止解析」首次出現在臺灣網路內容管制之法律條文中，應該也是臺灣政府首次使用「流量管理」做為管制網路內容之手段。
「打詐條例」立法說明將停止解析定義為「指對網域名稱(DNS)停止解析，使我國網路使用者無法連接特定網站」，也就是網路使用者無法再利用被停止解析之域名找到所欲瀏覽的網站，甚至連使用該域名之電子郵件亦無法運作。而「限制接取」在說明中指「限制詐騙網域名稱或IP位址接取」，此外並無其他詳細說明。從媒體報導中來看，各界對於「打詐條例」中「停止解析」、「限制接取」等手段之實施，可理解為「封網」5。
技術上，能實施停止解析此一手段者，僅有網域名稱之頂級域名管理機構，是以如涉案之網域名稱頂級域名為「.tw」者，僅有主管「.tw」之財團法人台灣網路資訊中心(以下簡稱TWNIC)得以進行停止解析，其他域名則需請求其他頂級域名管理機構之協助。是以如涉及詐騙之域名係登記在其他國家所管理之國家頂級域名或通用頂級域名，即須請求境外之域名管理機構協助停止解析，但「打詐條例」應無域外效力可以強制境外之域名管理機構。至於「限制接取」此一技術手段應如何實施，由誰實施，實施效果強度如何？是否係指TWNIC所規劃實施之DNS RPZ機制6，或者其實是指其他技術手段？似乎均尚未明確。
在提倡民主自由的臺灣，於法律條文中出現有「封網」效果的管制手段，可能產生之價值衝擊與碰撞不可低估。國際間針對中介平臺及接取服務提供者有關內容管制最著名之原則，應為「馬尼拉中介者原則」(Manila Principles)7，該原則著重通訊自由、言論自由、隱私等基本人權之保護，認為網際網路之言論不應由網路中介者實施審查，強調只有「司法權」可以對於內容進行管制，且對於內容之管制需有正當程序等等。此外，在NCC於111年暫停進行之「數位中介服務法草案」中，曾提議在有急迫必要性之時，主管機關得向法院聲請緊急資訊限制令，將有害之網頁下架，其中之規定也是由法院把關8緊急資訊限制令之核發，而非由行政機關逕行下命令封網。
誠然目前全民打詐是政府數一數二之首要任務，在「打詐條例」中允許行政機關及警察機關為防範詐騙，而得於急迫時命令接取服務提供者，採取封網手段將詐騙網站下架，係為保護全民之利益，惟此似違反過往社會大眾要求網路內容下架應由法院把關之原則，未來行政機關及警察機關如何執行此處之緊急封網令？如何確保此一手段不致受到濫用？這將是「打詐條例」正式生效施行後之重要課題。
網路內容管理及中介平臺責任涉及人民言論自由之干預、違法有害內容之防堵，以及數位經濟之發展等多方價值之衝突，原本即非易事。從國際上之發展到臺灣立法現狀，可以看到從美國Section 230之免責模式，歐盟DSA之通知即下架模式，到臺灣目前法規出現之主動審查內容，加上「封網」之管制執行手段，完全自由放任之網際網路虛擬空間已成烏托邦。此雖為科技發展與社會價值演變互相影響後之結果，但公權力之行使要有法律明文授權，尊重基本人權，有關平臺或接取服務提供者之究責，以及封網手段之實施，日後需要在個案執行中累積經驗、建立模式，避免權力、技術之濫用。而臺灣未來是否會有更多目的事業主管機關提案制定法律，對中介平臺課以主動審查內容義務，甚至要求接取服務提供者「封網」，尚待觀察。
