瞭解大眾意向  分析國際做法 我國網際網路傳播社會調查綜觀

一、前言

網際網路具有開放、多元、跨域、即時等特性，逐漸成為我國國民不可或缺的傳播管道，同時改變國人日常溝通方式，雖然帶來更為便利的生活，卻也因快速、匿名等特性，讓部分社會議題延伸至網際網路虛擬世界。隨著國家通訊傳播委員會(以下簡稱本會)於民國111年修正組織法，新增網際網路傳播政策等職掌，本會自112年起辦理「網際網路傳播社會調查委託研究案」(以下簡稱本委託案)，旨在瞭解我國民眾網際網路使用情形、衍生之社會問題、重視的面向、期待之解決方案，以及網際網路傳播相關服務之公共問責模式。

本文將摘要本委託案研究內容1中，問卷、面訪及座談會等調查結果，剖析我國目前網際網路使用情形、關心議題及業者之問責模式；並分享國外做法，探討可供我國借鏡之處。

二、我國民眾網際網路使用情形與對網路爭議之經驗及認知

(一)網路使用情形及網路爭議議題盤點

依據111年度各項調查報告顯示2，我國民眾使用網路之比例已高達80%至90%，達高度普及程度，且以「遊戲或影音娛樂」、「社群人際互動」、「獲取新聞或資訊」及「交易或支付」為使用主要目的。另民眾認為使用網路之7大顧慮依序為「個資外洩／被盜用」、「網路詐騙」、「過多或不適當的廣告銷售」、「電腦中毒／駭客入侵」、「垃圾郵件或釣魚郵件」、「充斥假新聞或錯誤引導之資訊」、「兒童接觸到不適宜內容或陌生人」，且依「2021台灣兒少網路社交焦慮與網路霸凌經驗調查報告」顯示，超過20%的兒少曾遭遇網路霸凌。

綜上，本委託案擇定「政治不實訊息」、「兒少網路安全」、「網路交易安全」、「網路霸凌」及「使用者權益侵害」五大面向做為主要調查核心。

(二)調查結果

1.電話訪問調查
本委託案透過市話及手機併用之雙底冊抽樣訪問，於112年6月30日至112年7月19日間，採分層隨機抽樣，市話與手機比例1：1，有效樣本達1,301份(信心水準至少95%,抽樣誤差不超過±3%)，調查我國18歲以上一般大眾如何看待網路危害問題及認為之解方。

1. (1)網際網路使用情形
   本委託案調查925位民眾近1個月於社群平臺、通訊軟體、網路新聞平臺、購物平臺、串流影音服務及傳統電視之使用行為。結果顯示，網路平臺使用者多為59歲以下民眾，僅通訊軟體的使用在所有年齡層中占比皆高，而高齡者較少接觸網路交易平臺及網路新聞平臺。值得注意的是，仍有半數以上受訪者在最近1個月內有收看傳統電視(含MOD)。
2. (2)網路危害問題經驗及認知
   • A. 在「政治不實訊息」主題，有84.6%受訪者同意網路平臺上與政治相關訊息大多難以辨識真假，86.9%受訪者同意政治上的不實訊息影響每個人的判斷；在「兒少網路安全」主題，有78.0%受訪者同意網路平臺對於未成年人來說是危險的環境，87.5%受訪者同意未成年人在網路平臺上接觸色情或暴力內容的機率很高；在「網路交易安全」主題，有59.4%受訪者曾有在網路平臺上購物被賣／店家欺騙的經驗，72.0%受訪者同意使用網路平臺交易被騙的機率很高；而「網路霸凌」主題，有35.5%受訪者曾有被人身攻擊、肉搜等網路霸凌經驗，86.1%受訪者同意網路平臺讓霸凌行為變得更嚴重，87.5%受訪者同意因為有網路平臺而讓一般人遭受霸凌的機會變高；另於「使用者權益」主題，則有35.4%受訪者曾有被網路平臺管理員刪除言論的經驗，66.5%受訪者表示為了維護網路安全，政府或網路平臺有權利刪除不適當的言論，但卻有78.8%受訪者同意政府或網路平臺對不安全言論的管制，會讓個人權益被侵害的可能性變高。

資料來源：依本委託案研究結果自行繪製

資料來源：依本委託案研究結果自行繪製

資料來源：依本委託案研究結果自行繪製

1. • B. 在本調查鎖定之5大網路危害問題中，「政治不實訊息」、「兒少網路安全」及「網路霸凌」是受訪者具有較高共識，認為較為嚴重之問題。
   • C. 同時使用傳統電視和網際網路，並不會加深、加重民眾對於網際網路問題的感知；但完全不使用網際網路平臺的民眾，則更容易認為網際網路平臺存在嚴重社會差異。
2. (3)民眾偏好的網路問題處理方式
   對於「政治不實訊息」、「兒少網路安全」及「網路霸凌」等較為嚴重之問題，受訪者多希望政府可出面處理；而「網路交易安全」及「使用者權益」等嚴重程度相對較低者，受訪者則期待網路平臺以主動巡視之方式解決問題。

2.面談訪問調查
本委託案於112年7至8月間，針對網際網路傳播相關服務業者及公民團體，以面訪及線上訪談方式蒐集意見。調查結果普遍認為，政府機關應整合相關法規及資源，以利業者遵循；業者亦應制定自律規範，與利害關係人共同合作；公民團體也應發揮監督及協助功能，做為政府與業者間之溝通橋梁；而最為關鍵的則是須提升民眾之媒體素養，學習辨識網際網路資訊正確性。

3.網路問卷調查
本委託案進行超過300份網路問卷調查，蒐集網路使用者對於電話訪問結果及網際網路傳播服務問責模式之看法。調查母體為居住於臺灣22縣市，年滿12歲之本國籍人口，填答者必須於社群平臺、影音分享平臺、網路論壇、通訊軟體、拍賣及購物平臺五種類型中，至少具有3種平臺類型之會員資格，且在近一個月內曾使用過。

1. (1)網際網路使用情形
   調查結果大致與電話訪問結果一致，最多人使用過之網際網路平臺或網站為通訊軟體及社群網站，且仍有超過半數在一個月內曾收看傳統電視(含MOD)。
2. (2)對平臺服務及使用者條款之瞭解
   約5成受訪者表示，針對有使用之社群平臺、影音分享平臺、通訊軟體、網路論壇及網路新聞平臺，曾經閱讀過服務及使用者條款，而在閱讀過的受訪者中，約4成認為已大致瞭解其內容。
3. (3)對平臺措施滿意度
   約7成受訪者滿意平臺對「維護個人權益」訂定之使用者申訴與審查機制、對「兒少網路安全」訂定之刪除機制、對「網路交易安全」訂定之防詐機制，以及對「網路霸凌」訂定之防護機制，惟針對平臺對「政治不實訊息」所訂定之使用者條款，則僅有約5成受訪者表示滿意。
4. (4)對違法內容移除機制之偏好
   
   • A.對於網路上的違法內容，受訪者偏好法官保留，透過法令強制將違法資訊或內容移除。

資料來源：依本委託案研究結果自行繪製

1. • B.在移除範圍部分，受訪者亦偏好高強度，即認為大部分的違法資訊或內容都必須處理，並應建立一體適用之移除機制，無論觸犯的是法律或行政法規。

資料來源：依本委託案研究結果自行繪製

1. • C.若由行政與司法機關共同管理網路上的違法內容，受訪者傾向較高的法官保留強度，即認為大部分的裁罰或移除命令必須先行經過法院的裁判決定。

資料來源：依本委託案研究結果自行繪製

1. (5)小結
   綜合以上調查結果，民眾認為自己對於使用網際網路之風險認知與平臺服務條款尚稱瞭解，並認為網路社會問題亟待解决。而在處理相關社會議題上，既希望以法官保留形式，卻又期待問題快速被解決。
   在實務處理面看來，法官保留形式較難與處理時效兼得，因此，本委託案整理相關國家對於網路治理模式之發展，探究其他國家做法，以做為研擬相關政策之參考。

三、相關國家規管方式簡介

本委託案調查美國、加拿大、紐西蘭、日本、歐盟、德國、法國、澳洲、英國、韓國、新加坡等11國／地區之網際網路治理模式，依序說明如下：

(一)美國

以西元1996年制定之《通訊端正法》(Communications Decency Act of 1996, 以下簡稱CDA)第230條3對網路服務提供者進行監管，並創設「善良撒馬利亞人」(Good Samaritan)免責規定4，促使網路服務提供者積極處理第三方侵權內容。但近年衍生出相關爭議，如演算法推薦、性剝削人口販運等規範之競合問題，對於CDA第230條之存廢等也有諸多討論，但不難看出美國對於網路服務提供者之監理態度逐漸從寬鬆管制朝向嚴格。

(二)加拿大

過去對於網際網路之管制係以產業自律為主，1996年即成立產業自律機構加拿大網際網路提供者協會(Canadian Association of Internet Providers, CAIP)並建立自律行為準則。而法制面僅處理重點議題，於少數領域中制定相關條文，如2011年制定的《網際網路服務提供者強制通報兒少色情內容法》，規管網際網路上之兒少色情內容，網際網路服務提供者負有通報義務。

自近年該國國內之立法討論及規劃成立新的數位監理單位「數位安全委員會」(Digital Safety Commission)等作為，可觀察到加拿大政府之網路政策自寬鬆趨向管制，值得持續關注。

(三)紐西蘭

2015年7月通過《有害數位通訊傳播法》(Harmful Digital Communications Act, HDCA)，授權第三方組織NetSafe成為認證機構，有權力要求特定線上服務提供者移除不當內容，或提供事件摘要予申請人，以利其向法院申請移除命令。Netsafe與NZTech於2022年共同提出監督性之自律框架《紐西蘭線上安全及危害行為準則》，要求簽署成員遵守包含減少線上有害內容傳散；賦予使用者更多控制權並做出自主選擇；提升政策、程序及系統之透明度，以及支持獨立研究和評估等四大承諾。

(四)日本

採保守態度方式監理網際網路，重視產業發展，國內專家學者亦支持採產業自律方式執行。目前係以共管方式，由政府制定政策劃定方向，業者自行建立自律政策並遵循。

日本現行之網際網路內容管理法規有《青少年網際網路環境整備法》及《服務提供者責任限制法》，前者主要規範網際網路接取服務提供者(Internet Access Service Provider, IASP)應負使用者身分確認、青少年有害內容過濾措施提供、說明及實施義務。而後者係同時賦予網際網路服務提供者(Internet Service Provider, ISP)相關義務，也給予免除履行義務後之責任。

(五)歐盟

《數位市場法》(Digital Markets Act, DMA)及《數位服務法》(Digital Services Act, 以下簡稱DSA)已分別於2023年7月及10月通過，明確要求網際網路服務提供者應負擔相關責任，並規範特定違法內容之處理機制，兩部法案目前皆已開始施行。

DSA建構網際網路違法內容之處理模式，並透過設立數位服務協調官、歐洲數位服務委員會等，要求連線服務、快速存取服務、資訊儲存服務及指定之「非常大型線上平臺」(very large online platform, VLOP)5與「非常大型線上搜尋引擎」(very large online search engine, VLOSE)，應指定法律代表、提出透明性報告，部分則還須建立內部異議及認證舉報者機制、保障弱勢族群、設立獨立法遵單位、繳納監管費等。

而歐盟建立《因應不實訊息實踐準則》、《執委會就強化因應不實訊息實踐準則之指引》及《強化因應不實訊息實踐準則》，做為第三方監督及產業自律之相關參考依據，皆未具強制性，僅呼籲相關利害關係人共同簽署並遵循。

(六)德國

在歐盟DSA通過後，德國內國法制定完成前，於2017年制定的《強化社群網站法律執行法》(Netzwerkdurchsetzungsgesetz, 以下簡稱NetzDG)，即為德國內部針對釐清網際網路內容處理責任及課予相關服務提供者義務之主要法案，其規範社群網站服務提供者有建立申訴管道及處理違法內容等義務。而從德國《刑法》可看出，其著重之違法內容可歸納為仇恨性言論與假訊息、政治不實訊息、兒少網路安全及霸凌等議題，值得關注的是，網路詐騙不在規定範圍內。

在第三方監督方面，社團法人多媒體服務提供者自願性自我控制機構(Freiwillige Selbstkontrolle Multimedia-Dienstanbieter e.V., FSM)為聯邦司法部唯一承認掌管NetzDG之自我管制機構，其建立統一的兒少保護標準、提供網路使用者申訴管道，並可召集審查委員會判定網路內容違法性。

(七)法國

自《1986年通訊自由法》開始，即彰顯了法國對於網路通訊自由議題之重視，至今更陸續制訂了《2004年數位經濟信任法》、《2014年對抗恐怖主義法》、《2016年促進數位共和國法》、《2018年反資訊操縱法》、《2020年對抗網路仇恨內容法》、《2021年文化作品法》，《2021年數位時代近用文化作品之管制與保護法》、《2022年對抗校園霸凌法》及《2023年設定數位成年人與打擊網路仇恨法》等相關法案，就各種網際網路上易發生之危害進行規範，以及課予特定型態業者一定之處理義務。

2021年法國進行組織整併，成立視聽與數位通訊管制署(Autoritéde régulation de la communication audiovisuelle et numérique, ARCOM)，為獨立之網路監管行政機關，主要職權為接收特定爭議之調解申請、確保網路平臺於選舉期間遵守對抗虛假訊息之義務，並有向服務提供者行使調查之權力。

整體來說，在產業自律方面，法國由政府主導公私協力，並保留產業自行訂定自律規範之空間。

(八)澳洲

透過《線上安全法》(Online Safety Act)要求平臺應對特定違法內容執行移除並阻止其傳播等作為，也授權獨立監管機構「電子安全委員辦公室」(Office of the eSafety Commissioner, eSafety)執行監督責任。

澳洲競爭與消費者委員會(Australian Competition and Consumer Commission, ACCC)於2019年發布的「數位平臺調查」(Digital platforms inquiry, DPI)產業報告，要求產業訂定自律準則，後由澳洲數位產業集團(Digital Industry Group Inc., DIGI)於2021年發布《澳洲不實與錯誤訊息行為準則》，開放業者自願簽署及遵循，採共管模式，由第三方獨立機構監管。

(九)英國

《線上安全法》(Online Safety Act)於2023年三讀通過，針對指定之「使用者對使用者服務」及「搜尋服務」提供者，要求負擔評估違法及特定不當內容風險、繳交透明度報告、行政規費，以及受理使用者申訴等義務。另該法案賦予通訊傳播主管機關英國通訊管理局(Office of Communications, 以下簡稱Ofcom)調查網際網路違法內容及裁罰違規業者之權利，Ofcom後續將針對違法或有害內容義務、保護兒少相關職責，制定相關實踐準則，另得針對服務提供者發出預警通知、暫時性通知及確認裁決，若服務提供者仍未改善，則可處以罰鍰及阻斷措施。

英國之第三方組織等自律機構亦蓬勃發展，英國網路安全中心(UK Safer Internet Centre)於2011年成立，志在做為各利害關係人間的橋樑，係由網路觀察基金會(Internet Watch Foundation)、兒童網(Childnet)及西南學習網(South West Grid for Learning)共3個公益組織共同組成。

(十)韓國

以往在數位管理之規範上採嚴格執行方式，在考慮將線上平臺納入規範時受到強烈的反彈。後來逐漸轉變為強調產業發展，因而對數位平臺之管制，以自律為主、法律為輔之方式執行，相關部會等組成「跨部門平臺政策合議」，於2022年起持續協助平臺組成自律組織「平臺民間自律機構」，法規面也陸續完成《電信事業法》、《資通訊網路法》、《性暴力犯罪處罰特別法》及《兒童暨青少年性保護相關法》等之制定及修正，課予平臺業者阻止非法資訊散布之義務。

(十一)新加坡

通訊傳播主責機關為新加坡通訊及新聞部(Ministry of Communications and Information, MCI)與其轄下機關新加坡資通訊及媒體發展局(Infocomm Media Development Authority, IMDA)。新加坡強調政府應於線上內容管理發揮功能，因而訂定相關法案如2022年通過之《線上安全(其他修正)法》、2023年通過之《線上刑事犯罪危害法》，且搭配制定自律準則、鼓勵產業自律，以及大眾媒體識讀教育等作為，遏止線上有害及違法訊息傳播。

四、結語

民眾網際網路議題經驗與認知之調查有其意義，可做為政策推動參考基礎。從前述調查可發現，民眾對5大網路危害問題多有相關經驗，針對網際網路上之違法或不當內容，偏好快速處理，但又希望存在法官保留制度。

針對網際網路治理面，國際上多已先後建立相關法制，惟管理之寬鬆程度有別，如韓國及新加坡，行政機關得移除或阻斷特定違法內容，免先經法院裁判；另澳洲則係依據法令規範，針對特定類型違法內容訂定移除或阻斷措施。

然問卷調查有其侷限性，且網路治理涉及議題眾多，亦應考量民眾對於網路環境的期待，因而在設計網際網路社會問題之處理機制上，本委託案建議應考量業者規模、組成形式等差異，並強化與業者之溝通，若涉及立法則應由小而大、循序漸進，以利業者落實法遵，同時媒體素養教育亦是重要之課題。

此外，網路治理涉及憲法層級議題，相關政策內容不宜僅依問卷調查結果推導，仍應回歸主管機關之專業裁量，爰本會仍持續辦理社會調查，並透過公布「網際網路傳播政策白皮書」，蒐集各界意見，以做為未來政策方向之參考。