第14卷第6期
中華民國109年12月出刊

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以最大降幅謀最大權益行動通信網路接續費監理政策:國際標竿案例研析

文/賴霖佑

接續費係指電信業者使用另一電信業者之通信網路進行通話服務時產生之「網路接續服務」費用,為避免業者刻意抬高接續費,導致價格擠壓等妨礙公平競爭之行為,各國電信監理機關皆會對接續費進行管制。國家通訊傳播委員會(以下簡稱本會)自99年起,參考國際監理案例,導入行動通信網路接續費成本模型以計算行動通信網路接續費率,並於102年起,依模型計算結果逐年調整接續費率至109年每分鐘0.571元之水準,此一逐年調降之政策方向,符合國際趨勢。

為辦理110年至113年行動通信網路接續費(以下簡稱行網接續費)公告事宜,本會於108年委託台灣野村總研諮詢顧問股份有限公司研究國際案例並調整模型參數,俾計算出本期行網接續費率;本次蒐集英國、葡萄牙、澳洲、日本及韓國等國家之行動通信網路接續費監理政策,進行分析。

一、行動通信網路接續費計算方式

各國電信監理機關管制行網接續費,依其計算方式可分為3類:長期增支成本法(Long Run Incremental Cost, LRIC)、完全分攤成本法(Fully Distributed Cost, FDC)及標竿比較法(Benchmarking)。各國行網接續費計算方式彙整如表1。

表1國際行動通信網路接續費監理定價方式比較
類型 導入國家 計算方式
長期增支成本法 英國、葡萄牙、韓國 以Pure Bottom Up Hybrid LRIC模型計算接續費
完全分攤成本法 日本 由總務省制定之會計準則,各大電信業者自行計算接續費
標竿比較法 澳洲 選用過去使用模型相近及地理環境因素雷同之9個國家,以比較法計算接續費
資料來源:國家通訊傳播委員會108年「行動通信網路接續費成本模型及VoLTE互連委託研究」期末報告

二、國際標竿案例監理政策分析

1.英國

英國通訊管理局(The Office of Communications, Ofcom)依照英國通訊法1之規定,每4年定期檢討行動通信市場之管制策略,調整政策方向以促進消費者福利與業者競爭。Ofcom早在2003年即導入行網接續費模型;2007年改以Pure LRIC計算,並可透過模型外加價方式計算接續費;2015年起,Ofcom取消模型外加價政策,改以Pure LRIC模型計算,並依物價指數調整,作為接續費訂價上限。

Ofcom在2018年初提出最新一版接續費模型,原則上整體架構皆延續2015年的接續費模型,並預計於2018年4月開始新一期接續費率價格上限管制,由每分鐘新臺幣0.196元開始下滑。針對英國2018年接續費模型,與前期接續費模型進行比較,2015年版本接續費模型計算得到之費率呈現穩定下降。根據Ofcom的公告,2018年後之行網接續費率仍會持續調降,Ofcom預期在2020年4月,接續費可以調降到每分鐘新臺幣0.189元的價格,與前一期之最終價格( 每分鐘新臺幣0.198元)相比,降幅約4.54%,呈穩定下降趨勢,英國行動通信市場網接續費趨勢如圖1。

英國行動網路接續費率趨勢(2017-2020)
圖1英國行動網路接續費率趨勢(2017-2020)
資料來源:Ofcom

依照Ofcom所發布之行動通信接續市場評估2,主要參考歐盟執委會的顯著市場力判斷原則3(Significant Market Power guidelines, SMP guidelines),並從其中選出市占率、市場進入障礙、反補貼購買能力(Countervailing Buyer Power)及訂價能力等四大指標作為SMP之衡量標準。訂價能力雖未列於指導原則中,但Ofcom認為業者若具備長期訂價在獲利水準之上的能力,也是顯著市場力之展現,故將其納入。依據這四大指標,最後Ofcom認定英國行動通信語音服務市場內共有67家業者具有SMP,包含四大電信業者及其他63個較小的行動電信業者及虛擬行動網路電信業者(Mobile virtual network operator, MVNO)的接續費,皆被納入管制。

2.葡萄牙

葡萄牙為歐盟會員國之一,其電信監理機關ANACOM(Autoridade Nacional de Comunicações)依循歐盟執委會之建議,於2010年委託顧問公司AnalysysMason建立行動網路接續費成本模型,以Bottom-UpPure LRIC 模型方式進行計算,並在2012年進行一次小規模的更新。

ANACOM於2017年委託顧問公司Analysys Mason檢視並修正行網接續費模型,期間修正4G網路發展、國內話務量預測等多項參數,大幅降低行網接續費率。2018年6月,ANACOM正式發布行動通信接續服務批發市場的費率公告4,以促進市場競爭,提升小業者的競爭力,同時因應科技進步、市場變動,更新各項輸入參數。ANACOM公告的行網接續費率,自2018年7月起將由到每分鐘新臺幣0.149元降至2020年7月之每分鐘新臺幣0.128元;2020年之接續費率較2017年( 每分鐘新臺幣0.266元)調降51.9%,葡萄牙行網接續費率趨勢如圖2。

葡萄牙行動網路接續費率趨勢(2017-2021)
圖2葡萄牙行動網路接續費率趨勢(2017-2021)
資料來源:ANACOM

ANACOM採取與英國Ofcom相同的作法,以評估顯著市場力量( SMP )的方式決定應該列管之接續市場獨占業者。按照評估結果,葡萄牙境內共有8家握有行動電話號碼之業者,故具有SMP地位,依照歐盟執委會之建議以及葡萄牙電信法規,管制其行網接續費率之上限。

3.韓國

韓國行網接續費率由韓國科學技術情報通信部(Ministry of Science and ICT, MSIT)決定,於每年一月公布該年度行動通信以及固定通信接續費率。行動網路接續費計算上,2009年到2017年,MSIT為了協助小業者進行市場競爭,給予KT(韓國電信)以及LGU+(韓國樂金集團子公司)接續費率上面的優勢,縮小因電信業者之間由於用戶數不均等所造成的技術差異。2017年後3家電信業者之市占率已接近,MSIT認為3家電信業者間之行動通信來話接續費的收取上應該可以透過公平競爭之方式進行。因此調整為單一的行網接續費率。韓國行網接續費率趨勢如圖3。

韓國行動網路接續費率趨勢(2014-2019)
圖3韓國行動網路接續費率趨勢(2014-2019)
資料來源:MSIT

4.日本

日本的行動通信網路接續費計算方式以完全分攤成本法(Fully Distributed Cost, FDC)為計算基礎,由總務省設定計算公式,交由電信業者自行計算並送交總務省審核,並在每年4月公布前一年之費用。

日本行動通信接續費管制法源為電氣通信事業法第34條第2項之規定:「第二種指定電氣通信事業者(即行動通信業者)具有與其他電氣通信事業者進行接續的義務」,並應基於總務省另訂的接續條件與接續費計算方式計算接續費率,並且在實施導入前提供予總務省審核。

由於行網接續費由電信業者自行提出後交由總務省審核,並無公開資料定期進行揭露,目前所能找到最新資料為2017年之接續費率,由於電信業者之間經營模式不同,所提報之費率也有所差距,以2017年提報的資訊來看,NTT(日本電信電話)提出的接續費率為最低,為每分鐘0.681元臺幣。接續費率變化趨勢如圖4。

日本行動通信接續費趨勢(2012-2017)
圖4日本行動通信接續費趨勢(2012-2017)
資料來源:日本總務省

日本的接續費計算方式是在會計年度結束時,依據電信業者當年的經營狀況,經過計算之後提出次一年度之接續費率,並逐年提出下一年之數值,但該方法之缺點為,無法預想下一年度之市場變化,在5G即將商轉的時候,技術快速發展之下,接續費的計算有可能失真,且規模較小的電信業者由於接續費率為固定的情況之下,無法根據接續費率來預估未來的經營情形。

目前,總務省研擬將接續費率的公告方式改為未來績效計算法(圖5),要求電信業者公告行網接續費率時,必須預估未來數年營運狀況、支出成本,提出未來4年的行網接續費率,爾後逐年透過營運情況修正接續費率,使各年度的行網接續費能反映出科技進步以及成本降低等等因素。若按照原先的經營績效計算法,電信業者僅按照當年度經營的情形,提出未來一年的接續費數值,但無法考慮到因技術進步使未來接續成本降低的影響,使得接續費率實際上是高估的,以致小型電信業者付出的接續費過高。且未來績效計算法降低行網接續費率的不確定性,也幫助規模較小的電信業者可以及早規劃未來的經營方針。

日本行動通信接續費現行做法
圖5日本行動通信接續費現行做法
資料來源:日本總務省

5.澳洲

自2012年開始,澳洲競爭及消費者委員會(Australian Competition and Consumer Commission, ACCC)將澳洲行網接續費的計算方式修正為透過國際標竿國家接續費率Benchmarking方法,並在2015年的時候,委託民間顧問公司WIK Consulting協助進行研究,透過標竿國家設定的接續費率,計算澳洲2015年到2019年的行動網路接續費率。

該研究內容非只將各國之接續費率轉換為澳幣,而是希望能得到各標竿國家於「澳洲的背景環境下」應設定之接續費率,除進行匯率之轉換外,同時調整各項相關背景因素,包含頻譜費用差異、網路使用比例差異、加權平均資金成本(Weighted Average Cost of Capital, WACC)差異、網路使用量差異及回傳線路成本差異等項目;如圖6所示,原標竿國家之接續費率值(項目2),會考量入標竿國家和澳洲3G網路使用比例差異(項目5),及此項目對於接續費率之影響程度(項目6),透過公式計算出標竿國家接續費率值的調整值(項目7)

針對3G網路使用比例差異進行調整
圖6針對3G網路使用比例差異進行調整
資料來源:WIK Consulting

最後利用各標竿國家之接續費率經調整後之校準接續費率值(符合澳洲環境背景)平均得到澳洲之接續費率建議值,而後再取16%作為標準差,以預測接續費率之上下限。最終澳洲利用標竿比較法,算得2015年接續費為每分鐘新臺幣0.439元,2019年為0.345元;並於2016年1月正式導入該計算結果,適用期限至2019年6月止,澳洲行動通信接續費率趨勢如圖7。

澳洲行動通信接續費趨勢(2015-2019)
圖7澳洲行動通信接續費趨勢(2015-2019)
資料來源:ACCC

經過4年的管制期間, ACCC在2018年8月發布行動通信接續費管制諮詢文件。文件中討論施行接續費管制三大目標,一是因為接續服務具獨占性,需要透過價格方式促進市場競爭,降低批發價格讓電信業者在零售市場有更多彈性;另也為達成任意點間的接取,避免大型電信業者拒絕其他電信業者互連,或設定不合理的條款阻擋規模較小之電信業者;另採用長期增支成本法(Long Run Incremental Cost, LRIC)理論,以有效率方式建設網路,所計算出之接續費率,鼓勵業者以最新技術建設網路。ACCC由技術面、市場面進行探討,未來VoLTE、VoWiFi、APP等技術都可提供通話服務,整體市場的競爭情勢及議價能力已有改變,電信業者不會以高價格之接續費用來營利或是樹立競爭障蔽,另近年來接續費管制連年調降,已推動市場競爭,綜上,是否要延續接續費價格管制或修改為每5年調整。

在2019年5月,ACCC釋出新一期的接續費率監理草案,包含接續費延續管制、OTT5(Over The Top)語音通話的性質及監理標的、時間等進行一系列的討論,本文將相關內容摘要如下(另整理如圖8 )

決議一:維持接續費率的管制

ACCC在2018年的公眾諮詢中提出,在語音話務量持續下降以及OTT語音服務興起的情境下,是否取消接續費率的管制,促進市場自由競爭。但經過討論後,ACCC認為語音接續服務仍具有不可替代性,取消管制的話,行動電信業者可採取獨占定價手段,妨害市場競爭,同時接續費率管制可以促使行動電信業者投資網路建設,提供效率化之行動網路,因此決議在2021年至2025年,還是要持續進行接續費率的管制,以促進市場邁向效率化的行動網路。

決議二:OTT不具有語音替代性

OTT服務,例如Facebook Messenger在澳洲滲透率已達到95%,也一直有聲浪指出OTT業務可能即將取代傳統的語音服務,但經過ACCC研究後,指出數個觀點表示OTT無法真正取代行動電信業者之語音服務。首先,OTT受限於雙方必須同時使用相同的APP才能進行服務,且OTT語音服務無法撥打固定市內電話,同時OTT語音通話的品質容易受到網路影響,大多數的服務並無法使用特殊語音服務(類似臺灣的117報時服務 )。綜上所述,ACCC認定現在以及未來數年,OTT仍無法完全取代傳統的行動語音服務,因此不應將OTT視為語音接續服務的替代品,也呼應ACCC決議一不該停止接續費率管制,因為接續市場仍有其獨占性。

決議三:取消簡訊服務的接續費管制

延續決議二的理由,OTT訊息服務同樣不具有簡訊服務的替代性,如國家緊急通報簡訊、商業簡訊等服務仍須仰賴電信業者進行簡訊服務的接續才能夠透過簡訊服務接通。然而,簡訊服務在現今的電信服務當中,已經被視為語音服務的附加服務或是加值服務,大多數澳洲的電信業者甚至會以免費的方式贈送簡訊服務,對於電信業者來說,簡訊服務已經只會以成本來進行定價。因此,ACCC認為管制簡訊服務的接續費已經沒有必要,以成本定價的商品不會發生價格擠壓的情形,故決議不再管制簡訊服務的接續費率,將其回歸電信業者自由決定。

決議四:維持5年的管制期間

ACCC在公眾諮詢時,提出是否要改變5年的管制期間的議題;惟大多數業者仍支持以5年作為接續費管制期間。對電信業者來說,5年的管制期間使他們有足夠的能力去回應接續費率的變化,使其電信網路能夠符合接續費率所需要的成本效益。同時5年的時間也較能夠清楚的看到電信事業的技術發展,同時,對澳洲電信業者來說5G技術在2021年至2025年的期間內,對於語音網路接續費率不會造成影響,因此調整管制期間也顯得較無意義,ACCC最終維持原先的作法,以5年為接續費率的管制期間。

ACCC接續費管制決議
圖8ACCC接續費管制決議
資料來源:ACCC

三、行動通信接續費水準比較

各國電信監理機關都希望能夠持續調降行網及固網的語音通話接續費,以反映成本及技術進步,並促使電信市場的互連可以更加自由。尤其在使用LRIC模型作為接續費率監理工具的國家中,LRIC模型的特性使得接續費率會逐步降低,也更加符合監理機關對於接續費率的政策方向。

我國引入LRIC模型的時間點相對較晚,對比已經有多年經驗的歐陸國家,行動網路接續費率仍偏高,但近年來已經與國際趨勢相差不遠。在比較國際行動通信接續費率差距的時候,為避免經濟市場波動、各國經濟成長等等因素造成實質購買力上的差異性,導致匯率轉換失真,國際經常採用購買力平價指數(Purchasing Power Parity, PPP)來進行修正。將前揭標竿國家及我國的行網接續費率,經由PPP轉換6後,所得費率比較趨勢如圖9及表2所示。

國際行網語音接續費率比較(PPP匯率轉換)
圖9國際行網語音接續費率比較(PPP匯率轉換)
資料來源:OECD
表2國際行網語音接續費率比較(PPP轉換)
PPP轉換結果(單位:新臺幣)
英國 葡萄牙 韓國 日本 澳洲 臺灣
2015年7月1日 0.152 0.262 0.372 0.368 0.153 1.340
2016年1月1日 0.153 0.173 0.319 0.354 0.145 1.150
2016年7月1日 0.104 0.169 0.319 0.354 0.145 1.150
2017年1月1日 0.091 0.163 0.263 0.313 0.134 0.965
2017年7月1日 0.089 0.151 0.263 0.313 0.134 0.965
2018年1月1日 0.091 0.156 0.240 0.313 0.122 0.811
2018年7月1日 0.090 0.087 0.240 0.313 0.122 0.811
資料來源:台灣野村

可以看到經過PPP匯率轉換之後,我國行動通信接續費率實際上遠高於其他國家,而歐陸國家早已進行接續費監理,接續費率已經非常低,這也顯示我國之行動通信接續費率仍有調降的空間。

四、結論

本文共彙整英國、葡萄牙、日本、韓國及澳洲等5個國際標竿國家之行網接續費率管制方式(圖10),其監理措施可區分為3種,一為透過LRIC建立模型後,以模型計算費率為價格上限管制;二為日本所採用之完全分攤成本法(Fully Distributed Cost, FDC),並交由電信業者計算後由總務省核定之;最後則是澳洲所使用的標竿比較法(Benchmarking),透過各個標竿國家的接續費率,綜合澳洲物價水平、匯率等等參數後,產生一個上限價格以進行管制。

由上述標竿國家費率比較之中可以發現,透過LRIC模型進行監理的英國、葡萄牙以及韓國,接續費率可以持續下滑。澳洲改採標竿比較法,蒐集採用LRIC模型進行監理的監理機關所計算之接續費率,並轉換為澳洲接續費率,也能夠得到相當大的接續費降幅,因此LRIC模型確實能有效率的引導行網接續費率持續下降。

雖各國對於是否繼續管制行網接續費,仍多有討論,但綜觀各國監理機關,目前標竿國家中尚無監理機關決議放棄行動通信接續費率的管制,反映行動通信接續費率仍然是監理機關十分重視的管制項目之一。

(本文作者為平臺事業管理處專員)

標竿國家接續費監理模式整理
圖10標竿國家接續費監理模式整理
資料來源:國家通訊傳播委員會108年「行動通信網路接續費成本模型及VoLTE互連委託研究」期末報告
  1. 1Communications Act 2003, (2003/07), United Kingdom
  2. 2Mobile Call Termination Market Review 2018-2021, (2018/03), Ofcom
  3. 3Market analysis and the assessment of significant market power, (2002/03), European Commission
  4. 4Wholesale markets for voice call termination on individual mobile networks, (2018/06), ANACOM
  5. 5OTT源於籃球術語。指非電信業者經營內容或服務提供者。原指如Netflix等影音內容業者,後亦包含各式各樣網際網路內容和服務,如Skype、Google Voice、WhatsApp等業者。
  6. 6此處使用世界銀行進行之國際比較計畫(International Comparison Program, ICP)所得出之PPP數值進行計算,相關資料請參閱Purchasing Power Parities and Real Expenditures of World Economies, World bank database.
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